El presente documento pretende proporcionar una evaluación de las condiciones de vida de las poblaciones rurales del Altiplano Occidental de Guatemala en el marco de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos de América, con el fin de elaborar estrategias productivas y comerciales coherentes con las consecuencias ambientales, económicas y sociales impulsadas por dicho proceso de apertura comercial.
El tratado de Libre Comercio con Estados Unidos tendrá muchas implicaciones, sociales y ambientales, para Guatemala, en término de:
– modificaciones de la economía y del comercio
– presión sobre los recursos existentes y daños a la biodiversidad
– explotación de nuevos recursos renovables y no renovables
– redistribución de áreas y tipo de cultivos
Los cambios sociales, económicos y políticos que surgen de las modificaciones de la agricultura y del sector de la maquila, podrían afectar seriamente las condiciones de vida de la población del área rural, especialmente las Micro regiones Mam y Quiché del Altiplano Occidental, que han mostrado, hasta hoy, una capacidad limitada para adaptarse y insertarse en el mercado con una producción de alto valor agregado. Las actividades agropecuarias de las Regiones están dedicadas primordialmente al autoconsumo y, en la mayoría de los casos, no cubren las necesidades alimenticias de la población rural.
Con esta premisa, para poder estimar los términos del impacto del Tratado de Libre Comercio y definir las consecuencias diferenciadas entre los sectores productivos es prioritario dar a conocer la realidad socio económica del área de estudio donde el sector agrícola juega un papel crucial dentro del entorno rural, así como considerar el patrón de especialización que surgirá del comercio internacional de Guatemala con los Estados Unidos de América.
1. Acceso al mercado
El Tratado de Libre Comercio entre los países de Centroamérica y los EEUU, conocido por su firma en inglés, US – CAFTA, se firmó el viernes 28 de Mayo en Washington en la sede de la Organización de Estados Americanos (OEA).
El interés de los países de la región centroamericana y caribeña es el de obtener un mayor acceso al mercado estadounidense. A su vez, se supone que ese mayor acceso podría aumentar las exportaciones de bienes a Estados Unidos y fomentar las inversiones directas en el País para aprovechar de las nuevas oportunidades creadas.
El Capitulo tres, “Trato Nacional y acceso de mercancías al mercado”, es el capitulo más importante del Tratado de Libre Comercio porqué define lo negociado en términos de apertura comercial para cada País suscribiente.
Barreras arancelarias
En este capitulo el CAFTA determina un plan de desgravación de aranceles para cada parte del Tratado. Los aranceles serán eliminados de acuerdo a las canastas negociadas para cada producto, para las cuales se establecieron los tiempos y la metodología de reducción de los aranceles. Dentro de las canastas se incluyeron el acceso inmediato (arancel cero), y en términos de 5, 10, 12 y 15 y 20 años.
Por lo general se acordó hacer la desgravación en forma lineal, con ciertas excepciones: de hecho se establecieron seis categorías lineales y dos de desgravación no lineal, en las cuales se especifican los momentos y montos de la desgravación, y se fijaron plazos de gracia de seis a 10 anos.
Estados Unidos
EEUU concedió un trato similar en el tema de los aranceles a casi el 90% de los productos centroamericanos que ingresen a EEUU y, para ciertos productos y Países, estableció cuotas de acceso diferenciadas.
Guatemala es su mayor socio comercial, a raíz de que en la actualidad el 47,8% de las exportaciones guatemaltecas tienen como destino a EEUU, cuando se incluyen las exportaciones de maquila.
Cabe destacar que casi dos tercios del valor de estas exportaciones entran actualmente al mercado estadounidense sin el pago de ningún arancel por la cláusula de la Nación Más Favorecida (NMF) y a raíz de las preferencias unilaterelas otorgadas por EEUU con el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC).
El Tratado de Libre Comercio consolida entonces el tratamiento preferencial para las exportaciones de Guatemala, otorgando una certeza jurídica de largo plazo.
Guatemala
Durante la década de los noventa, Guatemala y las demás naciones centroamericanas empezaron un proceso de disminución de las barreras arancelarias, reduciendo los aranceles a los productos importados tanto de EEUU como de otros países.
En la actualidad, el arancel promedio aplicado en Guatemala varía entre el 5% y el 20% y se aplica a la mitad de las importaciones, con unos picos arancelario comprendidos entre los 26% y 40% para algunos productos cuales manzanas, licores y arroz.
Con la entrada en vigencia del tratado, Guatemala liberalizará el 81% del total de aranceles negociados en el primer año lo cual significa que solamente logró proteger un 19%. Es decir, desde el primer año de vigencia del Tratado, más del 80% de las mercancías de EEUU que en la actualidad ingresan al mercado de Guatemala, continuaran a circular, pero sin el pago de ningún arancel. Para el restante 19% Guatemala eliminará sus tarifas en un plazo de 20 años.
Productos sensibles
El Artículo 3.13 de la sección F Agricultura incluye mecanismos de protección adicionales a la desgravación arancelaria a los productos considerados por las Partes sensibles, como las cuotas a la importación y una Salvaguardia Agrícola Especial (SAE).
Con relación a las cuotas de importación en el CAFTA se definen los términos para su implementación y su administración para cada una de las Partes firmatarias del CAFTA.
En cuanto a la SAE, el Artículo 3.15 prevé mecanismos de salvaguardias agrícolas para los productos sensibles, que supuestamente deberían servir para proteger los mercados centroamericanos de la invasión de productos norteamericanos. Estos mecanismos se aplicarán cuando un producto originario de EEUU esté causando daño a la producción nacional de la misma mercancía. Esto permite el aumento de los aranceles después que las cantidades importadas salten por encima de ciertos volúmenes previamente especificados.
Esta Salvaguardia podrá ser aplicada durante el programa de desgravación arancelaria activándose automáticamente al exceder de las importaciones de un determinado porcentaje de la cuota negociada para los productos establecidos. Cada País puede suspender la reducción arancelaria que se ha establecido para la mercancía en el programa de desgravación y aplicar un arancel adicional.
Se acordaron mecanismos de activación de la salvaguardia y aumento de los aranceles. En todo caso, la suma del arancel adicional aplicado y el arancel existente no debe superar el menor de:
• La tasa arancelaria de la NMF aplicada en el momento en que se adopte la medida o
• La tasa arancelaria de la NMF en efecto el día inmediatamente anterior a la fecha de entrada en vigor de este tratado
Para Guatemala, así como para las demás Partes, se establece una lista de bienes agrícolas sensibles y se definen los respectivos volúmenes de activación. La mayoría de los niveles de activación están en proporción a una cuota arancelaria fijada.
Los bienes sensibles que pueden estar sujetos a una medida de salvaguardia agrícola son:
Pollo, leche fluida, queso, leches concentradas, mantequilla, helado, unos productos lácteos, carne de cerdo, arroz en granza, arroz pilado, frijoles enteros, aceite vegetal, pimientos, tomates frescos, jarabe de maíz, papas frescas y cebolla.
Además de estas salvaguardias agrícolas, el tratado contempla otros dos tipos de Salvaguardias, uno bilateral y el otro multilateral. Pero estos mecanismos de defensa comercial no se aplican los bienes agrícolas que han gozado de libre arancel durante el periodo de transición de tres años previo a la entrada en vigor del tratado. El periodo máximo aplicable es de 4 años (extensible).
Barreras no arancelarias y las ayudas internas
A nivel de acceso a mercados, hay que considerar que los obstáculos al comercio no se determinan únicamente por las barreras arancelarias, porqué las reglas de origen y las barreras no arancelarias pueden afectar seriamente las exportaciones de ciertos productos.
De hecho, un análisis de las estructuras arancelarias existentes antes de la entrada en vigor del Tratado, demuestra que la eliminación de los aranceles no era un objetivo de primaria importancia para los países centroamericanos.
Es decir, los aranceles estadounidenses salvo el caso de algunos “picos”– no constituyen el obstáculo fundamental a ese acceso para la economía de Guatemala .
Una de las limitaciones más grandes al acceso de productos de origen agropecuario a los Estados Unidos es constituida por las barreras no arancelarias y las medidas de apoyo interno vigentes en los EEUU.
Entre las medidas no arancelarias, cabe destacar la utilización de medidas sanitarias y fitosanitarias que pueden limitar el acceso adecuado de carnes, frutas y vegetales.
Las ayudas de apoyo interno son principalmente los subsidios y a la exportación, los créditos subsidiados y los programas de ayuda alimentaría. La Ley Agrícola de Estados Unidos, Farm Bill 2002, subsidia su agricultura (y ganadería) otorgando a los productores dieciocho mil millones de dólares al ano y “créditos de exportación” o libre circulación de productos.
Durante las negociaciones del Tratado, EEUU logró que se trataran en el marco de la OMC por lo cual no eliminará las ayudas internas que seguirán beneficiando a los granjeros norteamericanos a la entrada en vigencia del Tratado.
Principales implicaciones para los productos agropecuarios
Frijoles
El arancel aplicado actualmente por Guatemala para la importación del frijol negro es del 20%. Los aranceles para frijoles negros enteros serán eliminados en un periodo de 15 años, con un periodo de gracia de 7 años.
En cambio, para los frijoles negros partidos se elimineran los aranceles de forma inmediata. Esto significa que los productores nacionales de frijoles partidos sufriran la competencia desde el primer año, mientras que los de frijoles enteros a empezar del año 7.
Los frijoles blancos se liberalizeran en 10 años y los rojos en forma inmediata.
Arroz de granza
La industria del arroz centroamericana emplea a más de 1,150 mil trabajadores.
Actualmente, el arancel aplicado en Guatemala para la importación de arroz es del 15%.
Con el Tratado, se negoció un plazo de desgravación arancelaria de 18 años con cuotas de acceso.
La cuota de acceso es de 52.000 toneladas métricas, con un incremento anual del 5%, mientras que se llegue al libre comercio.
Para proteger los productores nacionales, se estableció una Salvaguardia agrícola que podrá aplicarse durante el plazo de 18 años de desgravación. El nivel de activación de la salvaguardia está fijado en un 110% del contingente.
En todo caso, a partir del año 18 de la entrada en vigor del Tratado, el arroz quedará libre de circular en territorio guatemalteco sin aranceles.
Maíz blanco
El Maíz blanco está excluido del compromiso de reducción arancelaria. Se dejaron cuotas de acceso crecientes en un 2% anuales a partir de 20.000 TM.
Maíz amarillo
Para el Maíz amarillo, se estableció una cuota de 500.000 TM crecientes en un 5% anual y un compromiso de eliminación de aranceles en un plazo de 10 años.
Se estima que los productores guatemaltecos de granos básicos se verán afectados negativamente a la hora de entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio, porqué los productores de EEUU reciben ayuda gubernamental por medio del programa de subsidios de mencionada la Farm Bill 2002. En cifras, el 13% para el Maíz y el 35% para el arroz. Estos subsidios permiten a los productores norteamericanos de maíz y arroz vender en el mercado internacional sus productos a precios inferiores a sus costos de producción (Dumping).
Carne de pollo
Según cifras de FAO, en el año 2000 Guatemala es el país con mayor desarrollo avícola, con el 30% de la producción total de pollo en la región. Sin embargo, en la actualidad el arancel vigente es el más bajo de la Región centroamericana: 15%. Y como consecuencia, se llegó a una situación en que, en la actualidad, cerca del 25% por cientos cerca del pollo es importado de Estados Unidos.
En Guatemala la carne de pollo se liberalizará en un plazo de 10 años; las partes de pollo se beneficiarán de un sistema de cuotas crecientes hasta el año 18, a partir de cual se eliminará por completo su arancel.
En cambio, en EEUU el arancel vigente para la importación de la carne de pollo de Guatemala y de Centroamérica es ya cero. Esto hace suponer que las exportaciones de Guatemala no aumentarán en forma significativa con la vigencia del Tratado, mientras que sus importaciones de EEUU podrán aumentar notevolmente en cuanto se llegue al libre comercio.
Carne de cerdo
El arancel promedio actual en Guatemala es del 15% por la mayoría de la carne de cerdo importada.
Los aranceles serán eliminados en un plazo de 15 años. Se estableció un quota de importación de 3.950 TM, con un crecimiento anual del 5%.
En cambio, la carne de cerdo guatemalteca está libre de aranceles a la entrada del mercado de EEUU, por lo cual es improbable que las exportaciones se incrementen en forma significativa, puesto que desde ya benefician del libre acceso.
Carne de Res
La carne de res proveniente de EEUU se liberalizará en un plazo de 15 años, aunque todos los países de Centroamérica otorgaron acceso libre inmediato a los cortes de Choise y Prime.
Guatemala estableció una cuota de importación de 1.000 TM en el primer año de vigencia del tratado, con un incremento anual del 6%.
Hoy en día, la entrada de carne de res guatemalteca al mercado estadounidense está libre de aranceles mediante un sistema de cuotas. EEUU no eliminará su arancel sino que incrementará la tasa actualmente vigente. Sin embargo, dicha cuota de importación libre de aranceles se incrementará hasta un 26% del total que se encuentra fuera de la misma.
Productos lácteos
Los productos lácteos se liberalizan en un periodo de 20 años tanto en EEUU como en Guatemala.
Para Guatemala se estableció una cuota de acceso de 1.250 TM, con incremento del 5% anual y se negoció medidas de salvaguardia que se podrán aplicar durante el plazo de desgravación de 20 años. A partir de entonces, los productores guatemaltecos enfrentarán la competencia de los productos lácteos de EEUU, que se benefician, no hay que olvidarlo, de los programas de ayuda y de subsidios.
Azúcar
En el caso del AZUCAR, los países centroamericanos negociaron una reducción arancelaria en 15 años, mientras que EEUU lograron seguir protegiendo el sector azucarero por medio del sistema de cuotas.
Actualmente, la cuota del azúcar guatemalteco es de 50.546 TM que corresponde al 2% de la producción nacional. El Tratado de Libre Comercio estableció que dicha cuota se incrementará en el primer año en 32.000 TM y en menores cantidades entre el año 2 y 15. A partir del décimo quinto año, el aumento corresponderá a 940 TM cada año.
Trigo
A nivel mundial EEUU es el cuarto mayor productor de trigo, y el primer exportador, con un 50% de exportaciones de la cantidad cosechada .
Esta situación se debe principalmente al hecho de que los productores estadounidenses de trigo reciben ayuda gubernamental bajo la Farm Security and Rural Investment Act of 2002, en términos de pagos directos, pagos anticipados, prestamos para mercadeo y subsidios por cosechas que benefician los ingresos de los productores estadounidenses y las politicas de exportación.
En Centroamérica, solo Guatemala y Honduras producen trigo en cantidades considerables, ya que para Guatemala la producción en el año 2002 fue de 9,525 TM. Guatemala importó 4,620 y exportó 5,695 toneladas métricas.
El Trigo circula en el territorio guatemalteco sin el pago de ningún arancel, por lo cual la situación no debería de cambiar mucho con la entrada en vigencia del Tratado.
Situación del sector agrícola en Guatemala
El sector agrícola es un sector de vital importancia para Guatemala y las micro-regiones del altiplano Occidental, ya que:
– la población rural representa más del 55% de la población económicamente activa
– las actividades de las zonas rurales determinan en gran parte las condiciones de los recursos en todo el país
– la principal fuente de ingreso es la actividad agropecuaria
– la pobreza es más aguda en la población rural
Según la información presentada en el “Segundo Informe sobre el Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá” , en el 2001 alrededor del 75% de la población rural en Guatemala vive por debajo de la línea de pobreza.
La agricultura emplea al 46% de la población económicamente activa y contribuye con el 22,6% al Producto Interno Bruto (PIB), con una tendencia a la disminución .
El comportamiento del sector externo y la liberalización comercial
Como expuesto anteriormente, el principal interés de Guatemala y de los demás países de la región centroamericana y caribeña es el de obtener un mayor acceso al mercado estadounidense. Se supone el incremento en el corto plazo de las exportaciones de bienes a Estados Unidos pueda fomentar las inversiones directas y mejorar la economía y el bienestar de las poblaciones en el largo plazo.
Sin embargo, el análisis de la región Centroamericana presentado en el “Segundo Informe sobre Desarrollo Humano de Centroamérica y Panamá, 2003” es muy prudente al respeto. El Informe señala que una mayor inserción en el mercado internacional, especificadamente norteamericano, no garantiza automáticamente el desarrollo social y el bienestar de la población rural en el largo plazo. Además, un aumento de las inversiones directas se puede traducir en mayor productividad y en crecimiento económico a pacto que existan en el País las condiciones propicias para que la economía pueda beneficiarse de las oportunidades creadas.
El futuro impacto del Tratado de Libre Comercio en la economía de Guatemala está vinculado en primera instancia a un conjunto de factores internos que caracterizan la estructura de su economía, los cuales determinan el grado de preparación del País en el proceso de inserción comercial y, en segunda instancia, a la capacidad del sector externo de tener el dinamismo necesario para impulsar el crecimiento económico esperado.
El análisis de sector externo nos procura una primera indicación del grado de inserción del País así como el patrono de inserción en el mercado internacional.
Con relación a la estructura de los bienes exportados, el 47,8% de las exportaciones de Guatemala tienen como destino a EEUU, cuando se incluyen las exportaciones de maquila. En detalle, el 59,5 % de estas exportaciones están constituidas por prendas de vestir.
En los últimos veinte años, Guatemala logró añadir a sus exportaciones tradicionales algunos nuevos productos agrícolas, que representan alrededor del 30% del total de bienes exportados.
Las exportaciones de productos agrícolas siguen siendo importantes, pero los productos tradicionales como el café, el azúcar y la carne han perdido importancia y han sido sustituidos por otros bienes, en particular los provenientes de la actividad de la maquila y los productos no tradicionales.
Sin embargo, aunque se verificó una baja de la importancia del sector agrícola tradicional (granos básicos y carne de pollo, en particular) y, contemporáneamente, un incremento de las exportaciones no agrícola, el sector no tradicional de hortalizas y frutas en la última década no ha mostrado el dinamismo esperado. El crecimiento del sector ha evidenciado una escasa capacidad de generar crecimiento económico en el conjunto del País en el largo plazo. Esto se debió principalmente a una situación de alta volatilidad en los precios internacionales y a las crecientes dificultades para los productos centroamericanos al entrar en los mercados internacionales por la existencia de normas rígidas de calidad.
Según el Informe, la poca diversificación y los pocos volúmenes alcanzados en las exportaciones ha consolidado un esquema de crecimiento con débiles efectos sobre la productividad y sobre el desarrollo social y el bienestar de las poblaciones más vulnerables de la población, ya que se basa en:
– la explotación de mano de obra barata
– la explotación de recursos con poco valor agregado
En conclusión, la evolución del comercio con EEUU que se ha beneficiado del régimen preferencial acordado por el Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) y la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC), no ha sido eficaz a la hora de contrarrestar el retraso de las transformaciones económicas en los sectores tradicionales.
Con la entrada en vigor del tratado de libre comercio, Guatemala tendrá que enfrentarse con la competitividad de los Estados Unidos, ya que los productos originarios de EEUU podrán desplazar productos centroamericanos, y en particular a los de Guatemala . Esta situación se complica al considerar que la mayoría de los textiles y los productos de exportación de EEUU están bajo susidio y protección gubernamental.
Conclusiones
• En Guatemala, las actividades económicas de tipo tradicional, en el sector agropecuario, que emplea amplio sectores de la población más vulnerable, se ven amenazadas por el Tratado de Libre Comercio de Centroamérica con Estados Unidos.
• Básicamente, en el área rural los niveles de pobreza superan el 74% y la mayor parte de la PEA se dedica a una agricultura de subsistencia.
En las comunidades del Altiplano abarcadas por el Estudio, la producción de granos básicos está orientada al autoconsumo y al mercado local.
• Los pequeños productores del altiplano occidental de Guatemala invierten mucho dinero para producir maíz, fríjol y hortalizas. De estos productos agrícolas, solo logran vender una pequeña parte de Papa y unas hortalizas cobrando precios muy bajos. Por lo general los productos que siembran no tienen valor ya que no son rentables.
• Los agricultores no tienen acceso a recursos tecnológicos necesarios para incrementar y mejorar la producción. Además, las metodologías arcaicas aplicadas en los cultivos ha causado una preocupante erosión de tierra fértil y esto ha generado la ampliación de la frontera agrícola.
• En los últimos años, el sector agrícola de productos tradicionales y no tradicionales ha disminuido en forma significativa su peso en el conjunto del País, y no ha tenido el dinamismo esperado para elevar la competitividad de la producción.
• En consecuencia, esa muy probable que se mantendrán los niveles de exportación que se han registrado en los últimos años, ya que los productos tradicionales y no tradicionales ya circulaban en EEUU sin el pago de aranceles.
• La estructura de desgravación arancelaria consolida las preferencias acordadas a los países centroamericanos en el marco de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) y del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) pero las salvaguardias negociadas no brindan mayor seguridad para los productos agrícolas considerados sensibles.
• Se considera que las cláusulas especiales de salvaguardia expuestas en las anteriores secciones del presente documento, no sean suficientes para proteger la producción nacional de productos sensibles.
Primero, la salvaguardia negociada en el TLC abarca poco más de 15 productos, mientras que los demás, que son más de 30, sólo quedarían protegidos por la salvaguardia de la OMC. En muchos de los aproximado 15 productos sensible, además, la salvaguardia a partir de una tasa base, o sea de un arancel que es menor del arancel máximo contemplado en el marco de la OMC.
En segundo lugar, las preocupaciones de los pequeños productores guatemaltecos nacen de la consideración que las medidas de salvaguardias son medidas temporales, aplicables solo durante el periodo de desgravación arancelaria. Esto significa que una vez transcurso el plazo establecido, los productos considerados sensibles podrán circular en los mercados centroamericanos libres de aranceles.
Una de las mayores preocupaciones para las pequeñas y pequeños productores a este respecto es que sus exiguas producciones no podrían competir contra la economía estadounidense que cuenta con fuertes ayudas internas y un mayor acceso a nuevas tecnología en sus cultivos.
Este trabajo hace parte de la investigación “Análisis económico de la Región Mam y Quiché de Quetzaltenango y Sololá, en el marco de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de Centro América y el Caribe con los Estados Unidos de América”.
La investigación fue realizada por le economista Chiara Vighi en el marco del Proyecto de Cooperación Internacional “Desarrollo en la Diversidad. Para la Reactivación Económica” (PVD/2001-638-IT), financiado por la Unión Europea y desarrollado por las ONGs CISS de Italia y CEDEPEM de Guatemala.
