La partecipazione di Frontex alle operazioni di intercettazione e respingimento è esplicitamente prevista, anche se solo in termini ipotetici, dal Protocollo aggiuntivo tecnico-operativo sottoscritto dal governo italiano con quello libico il 29 dicembre 2007. All’art. 5 di tale Protocollo si prevedeva infatti la possibilità di raccordare le attività di contrasto dell’immigrazione clandestina finanziate nell’ambito delle missioni Frontex con le attività di blocco e di respingimento dei migranti in acque internazionali operate dai mezzi navali donati nel 2009 e nel 2010 dall’Italia alla Libia e dalle unità militari italiane:
Art. 5: “Qualora si raggiungessero accordi con Frontex per considerare l’impegno bilaterale italo-libico nell’ambito dell’azione di contrasto dell’immigrazione clandestina di interesse di tutta l’Unione Europea, saranno in quella sede definiti i necessari accordi per il successivo finanziamento delle operazioni di pattugliamento marittimo condotte congiuntamente dall’Italia e dalla Gran Giamahiria (lo stato libico)”.
Il 18 giugno 2009, un elicottero tedesco, intervenuto nell’ambito dell’operazione “Nautilus IV” ha coordinato l’intercettamento, da parte della guardia costiera italiana, 29 miglia a sud di Lampedusa, di un barcone che trasportava circa 75 migranti. Stando ai resoconti, la guardia costiera italiana ha consegnato i migranti ad una motovedetta libica la quale li ha portati a Tripoli, dove, secondo quanto riportato, sono stati “consegnati ad un’unità militare libica”(1).
Non si vede con chiarezza quale ruolo assumono le unità di Frontex che attualmente intervengono nel canale di Sicilia e la catena di comando nella quale risultano inserite. Né risulta se la Libia riceva finanziamenti dall’Unione Europea per i controlli di frontiera. In particolare, il Protocollo tra Italia e Libia del dicembre 2007 prevedeva già la fornitura (con un finanziamento Ue) di un sistema di controllo per le frontiere terrestri e marittime libiche, come era stato richiesto espressamente dalle autorità libiche ai rappresentanti di Frontex che avevano visitato il paese nel maggio 2007. Ed adesso quelle stesse forniture militari sono promesse dall’Italia al nuovo governo libico.
Nel 2005 il Commissario per le Relazioni esterne e la politica europea di prossimità, Benita Ferrero-Waldner, aveva visitato Bengasi e Tripoli il 24 e 25 maggio 2005. Nei colloqui con le più alte autorità, tra cui il colonnello Muammar Gheddafi e il primo ministro Shokri Ghanem, aveva discusso le modalità per far progredire le relazioni tra l’Unione europea e la Libia, incluso il problema del controllo delle frontiere meridionali di quel paese ed anche nel quadro del processo di Barcellona, sollevando anche il caso degli operatori sanitari palestinesi e bulgari condannati a morte in Libia. Successivamente la Ferrero-Waldner ha negato la portata vincolante delle intese raggiunte con Gheddafi nel 2007, che invece i libici ritenevano una promessa di finanziamenti mai arrivati. I successivi contatti tra la Libia e l’Unione Europea, condotti dalla Commissaria Malmstrom fino alla vigilia dello scoppio delle ostilità in quel paese, nel 2011, non hanno mai portato ad intese operative sul terreno delle operazioni di contrasto dell’immigrazione irregolare.
Non si ha alcuna notizia in merito alla conclusione di accordi o di protocolli operativi UE-Libia, perseguiti per anni dal governo italiano. Si è preferito, a livello europeo, delegare all’Italia i compiti di gestione dei rapporti con la Libia in materia di immigrazione irregolare, e lo stesso si è fatto con Malta, sulla base di accordi bilaterali tra questi paesi. Sarebbe comunque assai importante verificare oggi, dopo le intese raggiunte il 3 aprile 2012, a Tripoli con le autorità del governo transitorio libico, dal Ministro dell’interno italiano Cancellieri, se le unità operative di Frontex siano ancora coinvolte in operazioni di monitoraggio delle acque del Canale di Sicilia che si inseriscano all’interno dei persistenti rapporti di collaborazione tra le unità militari italiane e quelle libiche preposte alla sorveglianza delle acque territoriali, delle relative zone contigue e delle acque internazionali.
Dubbi di legittimità devono essere proposti in relazione allo svolgimento della missione Frontex Hermes nel corso dell’anno 2011, con finalità di assistere le autorità italiane nella gestione dell`afflusso di immigrati arrivati dall`Africa del Nord, in particolare dalla Tunisia, sull`isola di Lampedusa. L’assistenza fornita dalle autorità partecipanti alla missione Hermes si è in molti casi tradotta nella collaborazione alle operazioni di identificazione e respingimento di tutti coloro che arrivati dopo il 5 aprile del 2011 dalla Tunisia non hanno potuto avvalersi del rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari.
Nello stesso 2011 si registra la scomparsa di centinaia di giovani tunisini, partiti dalle coste del loro paese dei quali non si è saputo più nulla, in qualche caso anche dopo avvistamenti di aerei coinvolti nelle missioni NATO in Libia. Ci si interroga dunque sulla presenza, e le responsabilità, di mezzi dell’Agenzia operanti in quel periodo (marzo-aprile 2011) nelle acque del Canale di Sicilia. Tuttavia non è stato possibile ottenere un incontro con i funzionari di Frontex presenti in Sicilia nell’ambito dell’operazione HERMES in stretta collaborazione con gli agenti di EUROPOL, né altre informazioni ufficiali. Alcuni familiari di ragazzi imbarcatisi, in diverse occasioni, nel marzo e all’inizio del mese di maggio del 2011 hanno dato incarico a due avvocati dell’ASGI – Simona Sinopoli e Fabio Baglioni – di presentare una denuncia contro ignoti alla Procura della Repubblica di Roma per la loro scomparsa, nella speranza che questo serva a mettere in moto indagini più scrupolose. L’esposto è stato sottoscritto anche dal presidente dell’Arci Paolo Beni e dal Presidente dell’Asgi avv. Lorenzo Trucco.
Dall`inizio del 2012 fino a luglio, riferiva L`UNHCR, circa 1.300 persone sono giunte via mare in Italia dalla Libia. Nel 2012 fino allo stesso mese sono giunte a Malta circa 1.000 persone, in 14 sbarchi. Altre due imbarcazioni sono state intercettate dai maltesi ma hanno continuato il loro viaggio verso l`Italia. L`UNHCR stima che quest`anno siano circa 170 le persone morte o disperse in mare nel tentativo di giungere in Europa dalla Libia. Si ha dunque conferma che di fronte ad una consistente riduzione degli arrivi dalla Libia in Italia, è ancora aumentato il numero di migranti partiti da quel paese costretti a fare rotta verso Malta.
L’art. 1 par. 2 del Regolamento 2007/2004/CE che istituisce Frontex prescrive che l’Agenzia esegue “le proprie funzioni nel pieno rispetto delle pertinenti norme di diritto dell`Unione, fra cui la Carta dei diritti fondamentali dell`Unione europea, del diritto internazionale, compresa la Convenzione relativa allo status di rifugiati del 28 luglio 1951 (“la Convenzione di Ginevra”), degli obblighi inerenti all`accesso alla protezione internazionale, in particolare il principio di non respingimento, e dei diritti fondamentali, nonché tenendo conto delle relazioni del forum consultivo di cui all`articolo 26 bis”. Quest’ultimo punto, ossia la garanzia del rispetto dei diritti fondamentali della persona umana ha assunto un rilievo particolare con l’equiparazione della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea ai Trattati avvenuta con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona.
L’articolo 19 della Carta vieta infatti i respingimenti collettivi, nonché qualsiasi espulsione, respingimento o estradizione verso luoghi in cui “esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti”. La necessità di interpretare il concetto di “espulsione collettiva” in senso ampio, comprendente anche i respingimenti che avvengano direttamente in acque internazionali è chiarita dalla sentenza Hirsi c. Italia della Corte europea dei diritti dell’uomo, in cui la Corte afferma chiaramente che il divieto di espulsioni collettive – previsto dall’art. 4 del Protocollo 4 annesso alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo – trova applicazione anche in relazione a gruppi di persone che non abbiano potuto raggiungere il territorio degli Stati membri perché intercettate in mare (si ricordi infatti che le norme della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea devono essere interpretate conformemente all’interpretazione di norme analoghe della CEDU fornita dalla Corte di Strasburgo). La direzione e il coordinamento delle attività di pattugliamento e di addestramento sarebbero affidate ad un “Comando operativo interforze”, con sede in Libia. Il responsabile di questo comando avrebbe dovuto essere libico, mentre il vice comandante si sarebbe dovuto designare da parte del Governo italiano.
L’accordo tra Italia e Libia consistente nelle intese messe a verbale il 3 aprile 2012, ribadiva formalmente le “intese operative” per una collaborazione con la polizia libica nel controllo delle frontiere terrestri, già adombrato nelle precedenti intese informali, anche se ancora, a causa della situazione i instabilità generale del paese, confermata dal recente attentato di Bengasi, né il personale promesso né le attrezzature di supporto sono mai giunte in Libia.
E’ dunque concreto ancora oggi il rischio che si ripetano episodi di respingimento collettivo in alto mare, con la differenza rispetto al passato che tali interventi potrebbero essere effettuati formalmente da unità libiche, all’interno di una unica catena di comando della quale fanno parte anche unità italiane, e per quanto risulta anche alcuni mezzi, soprattutto mezzi aerei ricognitori, dislocati nel Mediterraneo centrale da Frontex.
Con sentenza Parlamento c. Consiglio e Commissione, causa C-355/10, del 5 settembre 2012, la Corte di giustizia ha annullato la decisione, considerando che l’atto avrebbe dovuto essere adottato con procedura legislativa. La sentenza della Corte mantiene gli effetti della decisione 2010/252 fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole, di una nuova normativa.
Si auspica che nell’adottare il nuovo atto il Parlamento, finalmente adeguatamente coinvolto, possa far valere le ragioni che avevano portato il Comitato LIBE a giudicare negativamente la decisione, e che l’atto che sarà adottato preveda norme vincolanti che assicurino effettivamente lo svolgimento di operazioni di soccorso in mare tempestive e il rispetto dei diritti umani della persona migrante e del principio di non-refoulement. In particolare è necessario che il divieto di sbarco di persone intercettate dall’Agenzia in paesi che non garantiscono il pieno rispetto dei diritti fondamentali della persona umana sia affermato espressamente in modo preciso e vincolante.
In virtù dell’art. 9 del Regolamento, Frontex fornisce assistenza e provvede, su richiesta degli Stati membri partecipanti, al coordinamento o all’organizzazione di operazioni di rimpatrio congiunte, finanziando in tutto o in tali azioni attraverso il proprio bilancio o gli strumenti finanziari dell’Unione previsti per i rimpatri. L’Italia, con Germania, Francia, Grecia, Norvegia e Polonia, partecipa all’operazione Nigeria per il rimpatrio congiunto di persone destinatarie di ordini di espulsione individuale. Conformemente regolamento che la istituisce, come integrato e modificato dal Regolamento n. 1168 del 2011, Frontex è tenuta ad assicurare che il sostegno finanziario comunitario sia utilizzato nel rispetto della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione.
Per quanto concerne l’Italia, seri dubbi di legittimità devono essere sollevati in relazione allo svolgimento di operazioni di rimpatrio poste in essere dalle autorità di polizia di questo paese negli ultimi mesi del 2012, in particolare verso la Tunisia e l’Egitto, nonché rispetto ai rinnovati rapporti di collaborazione con le autorità libiche. Tali operazioni di rimpatrio si sono spesso svolte con modalità che non garantiscono il rispetto del divieto di espulsioni collettive, affermato ormai anche dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea e il Regolamento sulle frontiere Schengen, che stabilisce formalità e garanzie precise in favore di tutti coloro che tentano di entrare regolar mentente nel territorio di uno stato dell’Unione Europea. Benché lo svolgimento di tali operazioni non rientri nella competenza di Frontex, sarebbe assolutamente necessario un maggior coinvolgimento dell’Agenzia al fine di garantire il rispetto dei diritti e delle procedure di garanzia previste dal diritto dell’Unione europea.
Nel corso degli anni si sono inoltre diffuse le pratiche di trattenimento informale nei centri di prima accoglienza. Le modalità operative degli interventi dell’Agenzia negli aeroporti internazionali e nei centri di detenzione amministrativa non hanno offerto alcuna occasione di riscontro pubblico e si sono adeguate alle prassi, spesso illegittime, di respingimento sommario, talora collettivo, e di detenzione informale (in incommunicado) adottate dall’Italia, soprattutto a partire dal gennaio del 2009, con la trasformazione di molti centri di prima accoglienza e soccorso, come quelli di Lampedusa e di Cagliari Elmas, in centri di identificazione ed espulsione, e con l’utilizzazione della zona transiti internazionali con specifiche aree chiuse destinate a trattenere quanti dovevano essere respinti con accompagnamento immediato ed affidamento al medesimo vettore che li aveva trasportati in Italia.
Come si è rilevato in numerose occasioni mancano strumenti volti a verificare la reale conformità dei rimpatri con il rispetto dei diritti umani, primo tra tutti il principio di non-refoulement. E non è garantita alcuna trasparenza e pubblicità per quanto riguarda lo svolgimento di tali operazioni. Nel corso del 2011, in diverse occasioni, rappresentanti di ONG operanti in Sicilia hanno chiesto di incontrare i funzionari di Frontex che operavano nel centro polifunzionale di accoglienza e di identificazione ed espulsione di Pian del Lago (Caltanissetta), ricevendo però sempre risposte negative. E non sembra invece che le interviste e lo scambio di comunicazione dati abbiano protetto i richiedenti asilo presenti in quella struttura nei confronti delle autorità consolari dei paesi di origine, dai quali erano fuggiti per il rischio di subire persecuzione e nelle quali erano rimaste le loro famiglie, oggetto in qualche caso di tali ricatti che alcuni richiedenti asilo hanno poi ritirato la loro domanda.
Le zone di transito aeroportuale sono luoghi inaccessibili per giornalisti ed associazioni che non siano convenzionate con il ministero dell’interno. Il Cir ( Consorzio italiano dei rifugiati, ha gestito per anni uno sportello di informazione all’interno degli aeroporti di Roma-Fiumicino e di Milano- Malpensa, ed è pure presente nei principali porti dell’Adriatico (Venezia, Ancona). Spesso però è la polizia a selezionare i casi da sottoporre all’attenzione dell’ente convenzionato e non c’è alcuna garanzia che tutte le richieste di protezione internazionale, o i casi di inespellibilità (minorenni, donne in stato di gravidanza) siano formalizzate dalle autorità di polizia. Frequenti in questi casi i respingimenti in frontiera senza la garanzia di quegli strumenti di tutela previsti anche, oltre che dalla normativa nazionale, dal Codice delle frontiere Schengen. I funzionari di Frontex presenti negli scali aeroportuali dovrebbero rispettare rigorosamente i limiti del loro mandato, le normative comunitarie in materia di protezione internazionale e respingimento di migranti irregolari, concorrendo a denunciare eventuali violazioni di cui si trovino ad essere testimoni. Dagli aeroporti di Catania e di Palermo si verificano con cadenza periodica voli di rimpatrio di cittadini egiziani e tunisini esclusivamente sulla base della attribuzione della nazionalità da parte dei consoli, ma senza una identificazione certa e senza i provvedimenti e le garanzie richiesti dal Codice delle frontiere Schengen ( Regolamento 2006/562/CE).
A Fiumicino le autorità aeroportuali hanno ammesso che, nei periodi in cui gli arrivi di stranieri non comunitari sono particolarmente numerosi, quella zona, che dovrebbe essere di transito, diventa di permanenza. Si tratta in questi casi di un trattenimento amministrativo al di fuori delle previsioni di legge e delle disposizioni delle normative europee, in assenza di qualsiasi convalida giurisdizionale e di qualunque possibilità di difesa.
