Al pari di quanto sta accadendo nel resto d’Europa, l’entità del fenomeno migratorio e le sue caratteristiche definiscono un cambiamento della nostra società che ha acquistato carattere radicato, strutturale. Sono quasi tre milioni gli stranieri regolarmente soggiornanti in Italia, il 4,8 per cento della popolazione, dato vicino alla media europea; di loro, circa il 30 per cento risiede stabilmente sul nostro territorio da oltre cinque anni. A questi va aggiunta una presenza di irregolari che permane significativa. È un’immigrazione articolata per provenienza, distribuita nelle grandi città e nei piccoli centri, idonea per queste caratteristiche a favorire l’obiettivo di interesse comune dell’adattamento reciproco.
Vogliamo partire da questi tre milioni di stranieri, che dell’Italia fanno già parte, che già conosciamo come risorsa preziosa. I dati parlano di persone pronte ad assecondare le esigenze del mercato del lavoro, spostandosi sul territorio con frequenza tre volte superiore a quella dei nostri connazionali; impegnate a svolgere funzioni per le quali gli italiani non sono più disponibili: nella collaborazione familiare, nei servizi di pulizia, in agricoltura, nell’edilizia; vivaci e attive nel lavoro autonomo; ancora poco presenti in quelle attività qualificate, adeguate al livello di istruzione di molti, per le quali gli italiani non sono sufficienti. Persone che crescono, e si formano, nelle scuole italiane: sono 400 mila i minori iscritti alle scuole dell’obbligo.
Le politiche messe in atto negli anni recenti hanno negato la realtà di questo cambiamento. La legge Bossi-Fini, restrittiva e repressiva oltre ogni necessità, incentrata sulla sprezzante, e miope, equivalenza immigrato-forza lavoro, si è dimostrata una demagogica prova di forza, iniqua e inefficace. I flussi d’ingresso non si sono interrotti, gli stranieri sono stati confinati in una condizione di soggezione e precarietà intollerabile, contraria al rispetto della dignità e dei diritti della persona, alla nostra stessa idea di democrazia, oltre che terreno ideale per l’esplodere di disordini e tensioni sociali.
Intendiamo ripartire da zero, cancellando le parole d’ordine della normativa in vigore – chiudere, emarginare, criminalizzare – per sostituirle con le nostre: governare, accogliere, costruire convivenza.
Abrogazione della legge Bossi-Fini, politica degli ingressi, regolamentazione organica del diritto di asilo, diritto di voto alle elezioni amministrative, modifica delle regole in tema di acquisizione della cittadinanza, legge a tutela della libertà religiosa e di culto, sono i primi passi del percorso legislativo, politico e culturale che immaginiamo, e che rappresenta un ribaltamento di prospettiva rispetto alla situazione attuale.
Tutti i Paesi europei hanno utilizzato per un lungo periodo le proprie politiche migratorie per mantenere la popolazione straniera residente in una condizione di «inclusione subordinata», che ha prodotto identità chiuse e crescenti violenze; è tempo di far prevalere una visione realistica della condizione migratoria che ci riguarda, e predisporre un percorso di stabilizzazione e di inclusione giuridica e sociale della popolazione straniera presente.
Occorre far affermare l’idea che non esiste una contrapposizione fra cittadini comunitari, detentori di privilegi, e migranti che contribuiscono alla messa in discussione di questi, bensì una battaglia politico-culturale comune per definire e preservare diritti, che per essere tali devono essere di tutti.
Gli stranieri non possono più essere considerati alla stregua di ospiti in prova perenne, sono nuovi cittadini, uomini e donne che abitano gli stessi nostri luoghi e animano le stesse comunità locali, divisi da noi solo per la nazionalità d’origine. La disponibilità ad accettare l’idea di un’identità in divenire segnerà la costruzione di una nuova società europea, e un miglioramento della qualità complessiva della nostra democrazia.
DIRITTO DI ASILO
La Costituzione italiana e gli accordi internazionali, liberamente sottoscritti dal nostro Paese, garantiscono protezione ai rifugiati e ai richiedenti asilo; tuttavia, queste norme risultano ancora inapplicate in larga parte, quando non apertamente violate.
Di fronte a persone in fuga da guerre, pulizie etniche, persecuzioni per motivi religiosi, politici, di genere o di orientamento sessuale, l’accoglienza è dovere di ogni nazione democratica e civile; in Italia, l’assenza di un quadro legislativo adeguato mina profondamente l’esercizio effettivo del diritto di asilo, e lascia spazio per il ricorso a pratiche illegali, come i respingimenti collettivi attuati dal governo della Casa delle Libertà, che hanno attirato su di noi fondate critiche e discredito da parte dell’Europa.
Occorre approvare senza ulteriori ritardi una legge organica di attuazione dell’articolo 10 della Costituzione, nel quadro della normativa europea, che permetta di dare reale protezione ai rifugiati e di rispettare interamente i diritti dei richiedenti asilo. Tale legge deve strutturarsi intorno ad alcuni punti fondamentali:
– vanno introdotti meccanismi che consentano una reale capacità di identificare il richiedente e di distinguere tra richiedenti asilo e migranti per motivi economici;
– vanno stabilite norme procedurali rigorose e meccanismi di controllo che assicurino l’effettivo accesso alla procedura d’asilo, l’assistenza necessaria fin dal momento dell’ingresso in Italia e il rispetto del principio di non respingimento sancito dalle norme di diritto internazionale;
– va prevista un’unica ed equa procedura di esame delle domande di asilo, introducendo criteri certi e approfonditi di valutazione delle domande, escludendo ogni discrezionalità amministrativa, evitando procedure semplificate o accelerate prive di adeguate garanzie di esame imparziale, garantendo l’indipendenza dall’esecutivo delle commissioni incaricate di vagliare il diritto di asilo, velocizzando l’esame delle domande;
– va garantita l’effettività del diritto al ricorso avverso la decisione amministrativa di rigetto della domanda di asilo, che comporta l’accesso al gratuito patrocinio e il divieto di allontanamento del ricorrente fino ad esito del giudizio; vanno comunque previste le opportune garanzie per evitare l’uso improprio del diritto di asilo;
– va definito, recependo in modo adeguato la normativa comunitaria, lo status giuridico del titolare di protezione umanitaria, introducendo regole certe sul rinnovo dei permessi e sulle condizioni e modalità di cessazione della protezione, prevedendo inoltre esplicitamente la possibilità di conversione del titolo di soggiorno in lavoro o studio in presenza dei requisiti di legge;
– vanno previsti programmi adeguati volti all’accoglienza e all’inserimento sociale degli stranieri ai quali è stato riconosciuto il diritto all’asilo, con il coinvolgimento di associazioni e soggetti di volontariato;
– vanno introdotte forme di rimpatrio assistito praticabili e rispettose dei diritti umani, in condizioni di dignità e sicurezza, operanti al momento della cessazione della protezione.
POLITICHE DEL SOGGIORNO E DELLA CITTADINANZA
Favorire l’inserimento dei cittadini stranieri nella comunità italiana è interesse di tutti. La coesione sociale, il senso di comune appartenenza e lealtà alle leggi di tutti i membri della comunità, è valore essenziale; la sua effettività passa attraverso una forte azione dello Stato e degli organismi sociali perché sia garantita la parità nell’accedere ai diritti previsti dalla legge, e alle opportunità che il lavoro, le capacità individuali, la partecipazione alla vita democratica possono consentire di raggiungere.
La legge Bossi-Fini ha reso più difficile il processo di integrazione dei cittadini stranieri, assorbendo la materia dell’immigrazione in quella dell’ordine pubblico; dalla Corte dei Conti apprendiamo che ogni 5 euro dei fondi pubblici destinati agli immigrati, solo 1 viene speso per l’integrazione e 4 vengono destinati al contrasto – inefficace – dei flussi irregolari, mentre inizialmente vi era parità tra le due voci. Una considerazione realistica della dimensione, delle caratteristiche e del ruolo dei flussi migratori rendono manifesta la scarsa lungimiranza di questa impostazione.
Gli immigrati giocano un ruolo attivo e importante nel mercato del lavoro: nel 2002 le loro retribuzioni hanno raggiunto i 10 miliardi di euro, con grande beneficio per l’INPS; hanno investito in immobili 10 miliardi di euro, hanno contratto mutui per 5 miliardi. Non possiamo chiuderci, dobbiamo al contrario stabilizzare e includere:
sul lavoro – dando piena attuazione alla Convenzione OIL n.143 del 1975, ratificata nel 1981, che prescrive parità di trattamento e piena parità di diritti per i lavoratori extracomunitari regolari; introducendo meccanismi affinché ai cittadini migranti vengano riconosciuti i titoli di studio e le qualifiche professionali acquisiti nei paesi di provenienza e/o di transito; prevedendo meccanismi di regolarizzazione per emersione da lavoro nero; introducendo robuste politiche antidiscriminatorie sul mercato del lavoro; disciplinando e sostenendo il lavoro autonomo;
nella sfera personale – semplificando i ricongiungimenti familiari, adottando una legge sulla libertà religiosa e di culto, sostenendo l’intermediazione culturale, sviluppando iniziative per l’apprendimento della lingua e della italiana e dell’educazione civica da parte degli adulti, introducendo forme di assistenza e difesa civica, rafforzando la cooperazione con le associazioni degli stranieri.
L’attuale disciplina delle pratiche di soggiorno contribuisce a perpetuare il senso di precarietà: stranieri che risiedono in Italia da decenni continuano ad essere trattati dall’amministrazione italiana come persone appena arrivate. I frequenti rinnovi dei permessi di soggiorno di breve durata producono conseguenze sulle strategie d’inserimento degli immigrati, ma anche sui nostri uffici, paralizzati dalla gran mole di fascicoli e sottratti alle funzioni investigative e all’attività di controllo del territorio. A partire dalla eliminazione del “contratto di soggiorno”, occorre semplificare, introducendo permessi di soggiorno di durata più ragionevole e crescente ad ogni rinnovo, garantendo tempi certi per le pratiche; trasferendo la competenza per le pratiche di rinnovo dei permessi agli enti locali; potenziando gli sportelli di orientamento e consulenza legale già istituiti da numerose amministrazioni locali; semplificando e velocizzando l’acquisizione della carta di soggiorno, rilasciata – senza vincoli riferiti a requisiti di reddito e abitativi – dopo un periodo di tempo, inferiore a quello attualmente previsto, durante il quale la persona immigrata è posta in condizione di accedere all’apprendimento della lingua e della cultura italiana, attraverso adeguate opportunità concesse dalla scuola pubblica.
Occorre riconoscere valore alla risorsa costituita dagli stranieri e dai loro figli, molti dei quali nati da noi, che considerano l’Italia la loro terra; quasi un decimo delle nascite totali in Italia riguarda figli di immigrati, quasi mezzo milione sono i minori immigrati con i genitori, nelle scuole gli studenti stranieri costituiscono il 4 per cento della popolazione studentesca. Dobbiamo investire sull’integrazione scolastica dei bambini stranieri, lavorare per impedire la separazione/segregazione tra comunità e tra stranieri all’interno della scuola, promuovere a livello massiccio il diritto allo studio a livello universitario per le seconde generazioni.
Non può essere rimandata l’attribuzione di nuovi diritti sul piano della cittadinanza: occorre introdurre il diritto di voto alle elezioni amministrative dopo un congruo numero di anni di residenza, riformare la legge sulla cittadinanza, legandola per i nuovi nati allo “ius soli”, riducendo il tempo necessario per l’acquisizione e rendendo espliciti e ben definiti i requisiti per la naturalizzazione, ponendo fine all’eccesso di discrezionalità amministrativa.
È essenziale che le politiche per gli immigrati siano rese coerenti con l’intero quadro del welfare state, che deve acquisire carattere di universalità; le politiche abitative e di contrasto al mercato nero degli affitti, di assistenza socio-sanitaria, di incentivo all’occupazione, previdenziali, non devono discriminare tra diverse “categorie” di soggetti portatori di bisogni, né tanto meno costruire ghetti o costituire sistemi di servizi separati per italiani e per immigrati.
Il governo di centrodestra ha demolito le basi delle politiche d’integrazione gettate nel 1998; dobbiamo tornare a investire nell’integrazione, ripristinando il Fondo per le politiche migratorie e rilanciando l’attività della Commissione per le politiche d’integrazione.
POLITICA DEGLI INGRESSI E ALLONTAMENTO DAL TERRITORIO
Quando parliamo di migranti parliamo prima di tutto di persone, uomini e donne, che cercano di costruire un proprio progetto di vita non determinato dalla condizione che il caso ha attribuito a ciascuno; le politiche sull’immigrazione dunque non si possono elaborare assumendo come uniche determinanti gli interessi economici e sociali della realtà di arrivo delle migrazioni, cancellando soggettività e diritti dei migranti.
La legge Bossi-Fini, costruita sul contratto di soggiorno, cancella l’individualità del migrante; prevede un meccanismo rigido e complesso di “quote” molto al di sotto dei reali fabbisogni lavorativi e demografici; punta a mantenere il migrante in una condizione di costante precarietà. L’attuale governo ha investito massicciamente sul terreno della repressione: l’80% delle risorse è stato destinato ad azioni di contrasto, detenzione, rimpatrio. È noto il bilancio di queste scelte e più in generale delle politiche di crescente chiusura delle frontiere: in assenza di vie legali, le spinte migratorie si indirizzano verso vie illegali, si alimentano clandestinità e crescita di flussi irregolari. Gli Stati perdono in realtà la capacità di conoscere e controllare gli ingressi e periodicamente si interviene a valle con provvedimenti di sanatoria. Non è un caso che il 70% degli attuali immigrati regolari sia passato dalla condizione di clandestinità o irregolarità e abbia regolarizzato successivamente la propria posizione.
Occorre costruire un nuovo patto tra lo Stato italiano e i cittadini stranieri: vie legali all’immigrazione, attraverso meccanismi che tengano conto della realtà del fenomeno, creando una convenienza all’ingresso regolare, eliminando la finzione dell’incontro a distanza tra domanda e offerta di lavoro, riconoscendo la soggettività del migrante. L’obiettivo può essere raggiunto attraverso un sistema articolato di diversi strumenti, combinati in una politica attiva degli ingressi che non può essere svincolata dal contesto europeo, e da un ruolo attivo che l’Italia deve svolgere in Europa.
La programmazione dei flussi d’ingresso per lavoro a vocazione stabile deve essere flessibile, su base triennale, integrabile annualmente in seguito a verifica degli andamenti e rapportata alla realtà del fenomeno per come si è registrato nel tempo. Deve essere basata sul confronto con le parti sociali e i diversi livelli istituzionali, e accompagnata dalle misure necessarie per l’adeguamento dei sistemi di welfare e dei contesti abitativi locali; deve essere discussa in un’apposita sessione parlamentare.
Altre previsioni integrano la programmazione per aumentarne la flessibilità, ad esempio:
– scorporo dalla programmazione triennale di alcune categorie di lavoratori: collaboratori domestici e di cura, per i quali si può ipotizzare un canale continuativo d’ingresso su domanda; lavoratori stagionali, per i quali può essere ampliata la possibilità di permessi di soggiorno pluriennali;
– politica attiva di attrazione di studenti immigrati e professionalità specifiche di alta qualificazione, grazie a pacchetti di sostegno che non si limitino alla concessione del permesso di soggiorno.
Bisogna assolutamente superare la situazione attuale per cui, per il soggetto straniero, è facilissimo passare da una posizione regolare a una irregolare, mentre è praticamente impossibile il percorso inverso; è indispensabile pertanto puntare a una semplificazione dei meccanismi d’ingresso e stabilizzazione:
introdurre il permesso annuale per ricerca di lavoro, da rilasciare in seguito a prestazione di precise garanzie economiche;
reintrodurre la figura dello sponsor, privato, imprenditoriale o istituzionale;
istituire un meccanismo di regolarizzazione permanente ad personam, per lo straniero che dimostri di essere in possesso di determinati requisiti;
consentire la conversione di permessi brevi (studio, visite ai familiari) in permessi di lavoro.
Rendere più flessibile l’accesso al territorio italiano non sottovaluta la questione della sicurezza, anzi, intende affrontarla erodendo lo spazio di intervento delle organizzazioni criminali, che lucrano sulla pressante richiesta di aggirare barriere e filtri severi soltanto sulla carta. Contrastare efficacemente il lavoro nero e l’economia sommersa, inasprire le pene per i trafficanti e gli sfruttatori dei migranti, introdurre misure premiali per gli irregolari che collaborino con le autorità per individuare e sanzionare i trafficanti e gli sfruttatori del loro lavoro, ridurre la discrezionalità amministrativa e fare chiarezza sulle procedure degli uffici (inclusi gli uffici visti dei consolati e le rappresentanze diplomatiche) per contrastare gli abusi, sono alcune azioni positive che contribuiranno a ridurre il fenomeno dell’irregolarità a dimensioni fisiologiche, e quindi gestibili.
La legge Bossi-Fini prevede praticamente un solo strumento, l’espulsione: costoso, incerto nei risultati, potenziale minaccia a diritti e garanzie fondamentali che sono propri di tutti gli individui, indipendentemente dalla nazionalità.
Occorre invece introdurre un complesso di misure insieme giusto ed efficace:
– graduare le misure di espulsione, modulandole sul grado di integrazione e situazione personale (anni di residenza, legami familiari in Italia, assenza di precedenti penali, lavoro stabile come elementi contrari all’espulsione);
– prevedere sanzioni limitate e un meccanismo premiale, ad esempio la graduazione della durata del divieto di reingresso, per l’immigrato irregolare che collabora all’identificazione e al rimpatrio;
– consentire alle autorità di pubblica sicurezza di utilizzare misure di sorveglianza di pubblica sicurezza dove il trattenimento non sia necessario.
L’attuazione dell’insieme di queste misure comporta il superamento dei Centri di permanenza temporanea; occorrono comunque strumenti efficaci per assicurare il rimpatrio forzato degli immigrati legittimamente espulsi.
DIMENSIONE EUROPEA E INTERNAZIONALE
L’esperienza degli ultimi decenni insegna che le migrazioni internazionali non possono essere governate in maniera efficace da un singolo Stato di destinazione, ma richiedono efficaci forme di collaborazione tra Paesi di destinazione e con i Paesi d’origine e di transito.
Il governo di centrodestra ha operato in una logica emergenziale e di breve periodo, attuando politiche velleitarie e contraddittorie. Ha interrotto positive esperienze di collaborazione bilaterale con alcuni Paesi d’origine e prodotto tensioni tanto superflue quanto deleterie con altri; ha lanciato iniziative in contrasto con le norme internazionali e in violazione dei diritti umani dei migranti; ha inasprito le tensioni con i partner europei, trascurando al tempo stesso di far valere gli interessi del Paese.
In Europa, le politiche dell’immigrazione incrociano le tappe del processo di allargamento dell’Unione, e si inseriscono nell’insieme delle relazioni esterne europee; sempre meno dunque possono essere trattate in modo autonomo dagli altri settori di azione politica, sempre più si caratterizzano quali elementi di ampie strategie regionali di sviluppo e stabilizzazione.
In questo quadro, la forma della cooperazione tra Stati non è più sufficiente. L’Europa ha affermato nel Consiglio europeo di Tampere dell’ottobre 1999 la necessità e la volontà di adottare una vera e propria politica comune dell’immigrazione e dell’asilo, separata dalle questioni di sicurezza e giustizia penale, che restano essenzialmente delegate alla cooperazione intergovernativa. Le quattro priorità di intervento individuate dal Consiglio – partenariato con i Paesi d’origine, regime europeo comune in materia di asilo, equo trattamento dei cittadini dei Paesi terzi, gestione dei flussi – puntano alla costruzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia fondato “su principi che siano chiari per i nostri cittadini e offrano allo stesso tempo garanzie per coloro che cercano protezione o accesso nell’Unione europea”.
Le intenzioni di Tampere restano ad oggi, in gran parte, ancora inattuate; sicché è necessario che l’Italia si attivi per rilanciare l’elaborazione di politiche comuni in attuazione di quegli obiettivi, che bilancino la componente di controllo con forti azioni a sostegno dell’integrazione e delle pari opportunità, a partire dal ribaltamento della logica discriminatoria ad oggi prevalente; si impegni per dare sostanza a una strategia europea forte e integrata che metta in relazione le politiche migratorie con le politiche comunitarie di cooperazione allo sviluppo; sostenga la creazione di importanti fondi europei per le politiche dell’immigrazione; curi in modo particolare i rapporti con i Paesi dell’Europa meridionale, che conoscono problemi simili ai nostri nella gestione dei fenomeni migratori, allo scopo di elaborare posizioni comuni; appoggi l’introduzione nella Carta costituzionale europea del principio di “cittadinanza europea di residenza”, svincolato dalla nazionalità, che potrebbe consentire ai cittadini di Paesi extracomunitari che risiedono legalmente nella Ue di godere di diritti e doveri economici, sociali e politici; si impegni a ratificare e promuovere la ratifica della Convenzione Onu sui diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie.
A livello internazionale, è necessario che l’Italia punti su azioni di gestione e governo dell’immigrazione che si caratterizzino quali parte integrante di una politica estera di pace e cooperazione. Occorre che:
– riformi e rafforzi la cooperazione allo sviluppo in tutte le sue componenti, assumendo la valorizzazione dei migranti e della mobilità internazionale ai fini dello sviluppo come una delle priorità centrali, recuperando attraverso la cooperazione il ruolo del ministero degli Esteri in tema di immigrazione;
– rilanci il dialogo e la cooperazione bilaterale con i principali Paesi di origine e di transito sui temi dello sviluppo economico e sociale di questi stessi Paesi e sulla riqualificazione delle politiche sui controlli migratori, per migliorarne l’efficacia, in forme tali da tutelare la dignità e i diritti fondamentali dei migranti e delle altre categorie di persone meritevoli di protezione;
– rafforzi i rapporti di collaborazione con le organizzazioni internazionali e le agenzie delle Nazioni Unite attive sui temi delle migrazioni internazionali e del contrasto al traffico di persone e alla violazione dei diritti dei migranti prodotte dal crimine organizzato internazionale;
– sviluppi le buone pratiche a sostegno del rientro dei migranti;
– riconosca pienamente i diritti pensionistici dei migranti, garantendo l’effettiva erogazione agli immigrati e ai familiari superstiti della pensione, se maturata, o in caso contrario la totalizzazione dei contributi o il rimborso di quanto versato;
– sottoponga a ratifica del Parlamento tutti gli accordi bilaterali, compresi quelli esistenti, previa eventuale rinegoziazione, nell’ambito di un’azione diplomatica generalizzata volta ad assicurare il pieno rispetto dei diritti dei migranti, in base alla Convenzione di Ginevra del 1951 e alla Convenzione Onu sui diritti del fanciullo.
