Fonte: Maxwell S., Engel P.,  European Development Cooperation to 2010  (ECDPM Discussion Paper No. 48/ODI Working Paper 219). Maastricht: ECDPM/ODI, 2003 e Grimm S, What scenario for the future?, ODI, OEDI, 2004.

La definizione delle agende politiche d’intervento rappresenta, quindi, un importante momento per la promozione dei parametri quali coordinamento, coerenza ed efficacia, dove grazie all’impegno delle politiche di sviluppo umano e di promozione dei diritti umani, la separazione tra politiche di emergenza e di sviluppo, tra humanitarianism and development cade inesorabilmente. <<La relazione tra aiuti umanitari e azione politica è sempre stata ambigua>>,[235] ma sciogliendo quest’ambiguità nella chiara e limpida definizione d’agende politiche concertate, coordinate, coerenti. Se si parla di new humantitarism, new, new multilateralism, se gli scenari di cooperazione si sono moltiplicati, significa che davvero qualcosa è e sta cambiando.

La cooperazione allo sviluppo: tra internazionalizzazione economica e multi track diplomacy

La cooperazione allo sviluppo nel corso dell’ultimo decennio ha subito dei cambiamenti sostanziali, sia dal punto di vista attoriale che settoriale, intrecciandosi in modo nuovo con l’internazionalizzazione economica e con le modalità d’azione della nascente multi track diplomacy.[236] È bene evidenziare che, nonostante si parli approfonditamente di internazionalizzazione economica, essa rientra in un più ampio processo di ridefinizione che vede economia, politica e politiche di sviluppo distinguersi e al tempo stesso intrecciarsi e sovrapporsi costantemente. Il loro rapporto si è internazionalizzato, transnazionalizzato, acquisendo aspetti inediti. L’interdipendenza e la stretta relazione tra azioni economiche, politiche e sociali non possono essere ignorate. Parlare esclusivamente d’economia, come settore a sé stante, non avrebbe senso.

Susan Strange evidenzia che la cooperazione allo sviluppo e l’internazionalizzazione economica non possono essere comprese o analizzate compiutamente senza considerare il commercio internazionale, così come commercio e management non possono essere compresi appieno senza prestare attenzione alla politica internazionale ed interna e alla cooperazione allo sviluppo.[237] Ed altri autori, a parte lei, sottolineano come la storia della politica e della cooperazione allo sviluppo è collegata a quella dell’economia globale.

Non vi è, quindi, modo d’eludere l’imperativo della multidisciplinarietà per comprendere i cambiamenti e i risultati dell’economia politica internazionale. Bisogna, invece, orientarsi verso un approccio integrato, sia pure con la consapevolezza che i risultati sono destinati ad essere imperfetti. La tesi di base è che nell’attuale contesto di internazionalizzazione economica vanno riconsiderati i quesiti fondamentali su politica e potere. Come già detto in precedenza, i processi di transnazionalizzazione hanno trasformato e indebolito il controllo statale e l’esclusività dell’azione statale in ambito internazionale. <<Gli esperti della politica economica internazionale e delle relazioni internazionali in maniera sempre crescente accettano che un processo di cambiamento strutturale sta trasformando l’economia politica globale, rendendo le concezioni stato-centriche westphaliane del sistema internazionale obsolete>>.[238]

In tal modo la distanza tra le politiche di sviluppo e le politiche di cooperazione allo sviluppo si accorcia e si modifica costantemente. Una diffusione del potere all’interno non solo della cooperazione allo sviluppo, ma anche nell’ambito della politica economica ed estera, trasforma profondamente lo scenario. Le capacità dei mercati e attori non-statali di influire sui processi politici ed economici sono in crescendo. La globalizzazione finanziaria mina la capacità degli Stati di controllare le loro stesse economie o di perseguire strategie autonome, per cui la responsabilità del governo del sistema economico mondiale ricade su diversi attori, governi, istituzioni, comunità.

Su questa diffusione del potere si è interrogato anche, per esempio, Beck che vede in questo periodo storico di internazionalizzazione economica, “la terza ondata” che sta minando la territorialità storica: territorialità e produzione non sono, cioè, più legate assieme.[239] Le nuove possibilità offerte dall’economia aggiungono per lui una frattura qualitativa, rispetto ad un mondo che pensa in termini di dicotomia nazionale/internazionale, e spesso non ancora in termini transnazionali. Secondo lui, infatti, la conseguenza decisiva è che nello spazio interno delle modalità nazionali e locali di fare affari avviene una trasformazione fondamentale delle opzioni e delle situazioni di scelta.

Le decisioni sottostanno all’influenza delle possibilità e delle competizioni globali. Ciò, secondo la sua ottica, comporta un cambio di paradigma della produzione territoriale non orientata più verso un mercato locale o nazionale, ma alle diverse forme di de-territorializzazione di produzione per il mercato mondiale. Il mercato è transnazionale, di conseguenza l’internazionalizzazione dell’economia non si limita più a realizzare flussi di merci e capitali, ma include anche l’internazionalizzazione dei quadri di riferimento delle decisioni politiche. La visione statistica del mondo, basata sulle economie nazionali e sul semplice scambio internazionale tra esse, sta perdendo di significato o comunque sta perdendo la sua validità informativa. Il commercio, da internazionale si sta trasformando in commercio intra-aziendale, nel quale nulla è acquistato o venduto ma i prodotti sono mandati avanti e dietro all’interno di un’azienda che opera a livello transnazionale.[240]

Esiste, però una visione scettica dell’internazionalizzazione dell’economia galoppante che considera la situazione economica attuale come niente di nuovo nonostante sia caratterizzata dallo sviluppo del commercio mondiale, della produzione globale, della mobilità di capitali e delle migrazioni internazionale. La congiuntura storica economica attuale, corrisponde, secondo questo punto di vista, più o meno alla situazione raggiunta prima della prima guerra mondiale, sicuramente con un livello più basso e con l’esclusione di molti più paesi rispetto ad oggi.

Beck sente l’esigenza di distinguere tra internazionalizzazione dell’economia e globalizzazione dell’economia, proprio per evitare confusioni di questo tipo.[241] L’internazionalizzazione dell’economia era, difatti, relativa ai crescenti intrecci economici che si concentravano prima, come ora, sui grandi blocchi economici continentali: Europa, Asia, America. L’internazionalizzazione che travalica i confini ha, quindi, i suoi chiari confini. L’intensificazione degli intrecci economici è in questo caso non globale ma intracontinentale. Mentre la globalizzazione dell’economia, è caratterizzata dall’uscita dai confini e da un’accelerazione costante del processo in questione. In primo luogo, questo significa che i processi economici sono stati e sono deterritorializzati, le distanze geografiche come confini concorrenziali naturali tra luoghi di produzione perdono significato. È inoltre intrecciata all’agire politico. Le condizioni dei mercati globalizzati sono importanti quanto l’enorme accelerazione di tutti i processi di trasformazione politica, economica e sociale.

Anche l’analisi di Strange è focalizzata sul concetto di potere e di politica. In particolare cerca di rispondere alla domanda generica di “chi ottiene cosa”, che deve essere misurato in base all’influenza esercitata sui risultati socio-politici piuttosto che in base al mero possesso di capacità o di controllo delle istituzioni, che oramai, secondo lei, si è spostato dagli Stati al mercato. Nell’ambito del mercato analizza ampiamente il ruolo delle multinazionali, termine che ritiene fuorviante[242] e delle TNC esistenti già da tempo, sottolineando il fatto che il passaggio dagli Stati al mercato ha reso le TNC attori politici e che, nel rapporto tra TNC e mercato, non siano le imprese ad essere diventate multinazionali ma il mercato stesso. Dato che l’economia svolge oggi un importante ruolo politico, Strange si focalizza sul ruolo delle TNC, analizzando quattro ipotesi di ragionamento:

1.      Le TNC hanno finito per svolgere un ruolo significativo nel determinare chi ottiene cosa nel sistema politico mondiale.

2.      Nell’ultimo decennio le TNC sono state più attive degli Stati e di alcune organizzazioni umanitarie nel distribuire ricchezza dai paesi industrializzati a quelli più poveri e in via di sviluppo. Per lei, infatti, investimenti e commercio hanno creato molti nuovi posti di lavoro e hanno contribuito ad elevare standard di vita individuali più dei programmi ufficiali di aiuti. Si sono anche sentite agenti di sviluppo.

3.      Le TNC hanno finito per sottrarre ai governi il ruolo dominante nella risoluzione dei conflitti di interessi.

4.      In ambito fiscale, le imprese hanno eluso sempre più tassazione dei profitti aziendali da parte dei governi.

Per questo Strange ritiene che tre importanti variabili abbiano maggiormente determinato l’internazionalizzazione dell’economia - tecnologia, mercati e politica – e <<non prenderle in considerazione tutte e tre significa soffrire di una seria miopia intellettuale>>. Ma il problema che si pone è: chi si occuperà di sicurezza, disoccupazione, perequazione socio-economica, investimenti, ecc? La risposta è difficile, ma il tempo sarà un elemento essenziale per la ristabilizzazione dell’equilibrio.

Strange, inoltre, sottolinea un problema che lei definisce “di Pinocchio” e che è più direttamente legato all’individuo immerso in questo ampio panorama intrecciato dell’internazionalizzazione economica. La metafora di Pinocchio serve ad esprimere il senso di legame, relazione, appartenenza. Lei ritiene che i fili che tengono legati ognuno di noi allo Stato nazione siano simili ai fili che sostenevano Pinocchio, burattino di forze che non poteva né controllare né influenzare. <<Il suo problema non era più che il suo naso si allungava nel momento in cui diceva bugie. Egli aveva già imparato che le bugie erano un errore. Il suo problema, al momento di trasformarsi magicamente da burattino di legno a ragazzo in carne ed ossa, fu in definitiva la mancanza dei fili che lo avevano guidato. Pinocchio doveva distinguere autonomamente cosa fare, l’autorità di quali soggetti rispettare e quale altra autorità sfidare o ostacolare. […] In un mondo di autorità molteplice e diffusa ognuno di noi condivide il problema di Pinocchio; le nostre coscienze individuali sono la nostra sola e unica guida>>.[243]

A testimonianza dell’intreccio politico-economico nell’ambito della politica e della cooperazione internazionale, il nuovo paradigma della multi track diplomacy, formulato da Diamond e McDonald, cerca di spiegare il processo di definizione dell’intero panorama delle relazioni internazionali del ventunesimo secolo, caratterizzato non più e non tanto da strumenti di carattere tradizionale, ma da altri fortemente interdipendenti ed innovativi, tra cui quello di carattere economico.[244]

Il ruolo della politica, all’interno del processo di internazionalizzazione economica, è quindi determinante e ciò si evince anche dell’approccio della multi track. È da rilevare, infatti, che il terzo track “Business, o Peacemaking attraverso Commercio” e l’ottavo track “Funding, or Peacemaking through Providing Resource”, sono inseriti in un sistema complessivo d’analisi. Il ruolo dell’economia, pertanto, è importante sia in sé sia - e soprattutto - in relazione alla cooperazione e alla politica internazionale. L’analisi interna alla multi track diplomacy, non si fissa solo sul ruolo dell’economia in quanto tale, che persegue quindi l’accumulazione del profitto, ma anche e soprattutto sulla creazione di relazioni e canali nell’ottica della cooperazione. Il processo di internazionalizzazione economica non deve essere dato, pertanto, per scontato in qualità di fattore-collante a livello internazionale, ma deve rispettare delle caratteristiche fondamentali per poter avere un influsso positivo e costruttivo anche a livello politico internazionale:

v      Deve essere positivo e fruttuoso per tutte la parti coinvolte nel processo economico-socio-politico.

v      Non deve rappresentare un elemento, un fenomeno isolato ma parte integrata e integrante di una struttura sociale e politica nella vita internazionale in senso ampio.

v      Deve essere portato avanti con coscienza sociale, ambientale e politica, per essere una forza effettiva di cambiamento positivo sia nel sistema transnazionale sia nel government thinking

v      Bisogna che, già a partire dagli operatori economici, il riconoscimento e la consapevolezza del ruolo dell’economia in quanto strumento di pace sociale diffusa, si radichi e si affermi costantemente.

Per quanto riguarda il campo d’azione, la comunità economica internazionale agisce all’interno della cooperazione attraverso un ampio spettro di organizzazioni. Esse vanno, stante l’analisi di Diamond e McDonald, da corporazioni multinazionali, a singoli imprenditori, piccole compagnie, associazioni commerciali, le cui attività supportano azioni di pace, progetti di educazione, che sfruttano e usano il commercio come strumento di politica e cooperazione internazionale. Di solito la business community è tradizionalmente conservativa, orientata al profitto e alla competizione, ma esiste un sempre più folto gruppo di attori economici coscienti socialmente, orientati allo sviluppo e alla cooperazione. Spesso però, alcuni attori economici transnazionali sono anche incoscienti del loro ruolo di collante, di costruttori di ponti e dialoghi, di coscientizzazione di persone, zone, paesi e settori. La business community ha contribuito allo sviluppo di una realtà cooperativistica anche solo offrendo opportunità di andare a scuola, di ricevere borse di studio, di cogliere opportunità di viaggio, e <<quando reti complesse di cooperazione transnazionale esistono, le politiche governative non possono influire più di tanto, ma solo esserne contagiate>>.[245]

Diamond e McDonald, esprimono chiaramente il rapporto che c’è non solo tra cooperazione internazionale e internazionalizzazione economica, ma anche tra internazionalizzazione economica e pace. Il dialogo, l’utilizzo intelligente delle risorse del commercio per attività pacifiche e di contatto nonché per la costruzione di un senso diffuso di democratizzazione sono strumenti di cui l’economia va sempre più appropriandosi. La business community può avere un importante ruolo, anche e soprattutto nell’instaurazione di un peaceful link tra le persone. Infatti, il track relativo all’economia, come tutti gli altri track, è chiamato ad indirizzare i suoi processi interni, così come le sue attività esterne, verso la comunità tutta. Deve cioè dotarsi di una responsabilità morale. Le sfide del ventunesimo secolo richiedono alla business community di rivedere assunti e procedure d’azione. Bisogna creare, secondo il punto di vista dei due autori, nuove forme ibride e metodi profondamente innovativi per il raggiungimento di partenariati economici e politici.

Flessibilità, creatività e cooperazione devono essere i nuovi i motori della internazionalizzazione economica a lungo termine. Quest’ultima sta diventando un importante e critico fattore nel panorama della cooperazione internazionale. C’è, però, un bisogno diffuso di incrementare la coscienza e la consapevolezza all’interno stesso della comunità economica circa il critico ruolo che essa può giocare nel campo della politica e della cooperazione allo sviluppo e alla pace. Il tutto influenza, infatti, la vita delle singole persone attraverso informazioni economiche, sociali e politiche. Per Diamond e McDonald l’internazionalizzazione economica può aprire le porte alla cooperazione tra pubblico e privato, tra economico e sociale, tra commerciale e politico, per creare un mutuo rispetto generalizzato e un’integrazione profonda.

Ovviamente bisogna anche analizzare i lati negativi, “gli oppositori della globalizzazione economica”, e “its discontents”.[246] La business community può anche instaurare rapporti di dipendenza e subordinazione che possono sfociare in vero e proprio sfruttamento, ma il paradigma dello sviluppo umano ha dimostrato che gli investimenti sul capitale umano sono i più importanti a lungo termine.

Beck sottolinea il ruolo che l’internazionalizzazione economica ha assunto nell’ambito della cooperazione internazionale; parla infatti di “potere transnazionale di ritiro”. L’internazionalizzazione economica è una narrazione sul potere, come affermato anche da Strange. Cioè mercati finanziari, flussi di capitali e investimenti sono solo strumenti attraverso cui agisce il rapporto tra potere economico e potere politico. Il potere economico si basa esattamente sull’opposto di ciò da cui deriva il potere politico territoriale, che agiva attraverso la conquista e l’occupazione territoriale. <<Il potere dello Stato non è messo in pericolo dalla conquista, […] dall’imperialismo, bensì dal non–imperialismo, non dall’invasione, bensì dalla ritirata degli investitori, […] dalla non conquista. Gli Stati dell’economia dell’offerta non desiderano altro che l’invasione da parte degli investitori; non temono altro che la loro ritirata>>.[247] La cosa peggiore insita in questo paradosso è che <<il potere di ritiro non richiede approvazione né può essere sanzionato>> ed è forse proprio questo il nuovo paradosso di Pinocchio, cosa che all’interno dell’equilibrio e dell’armonia della cooperazione allo sviluppo può creare problemi di sbandamento e di perdita di punti di riferimento.

L’aspetto rilevante di quest’analisi è che il potere politico non è più solo potere di conquista. Assume ed ingloba tutti quegli aspetti relativi allo sviluppo umano, alla pace sociale e alla cooperazione internazionale e all’internazionalizzazione economica, che cercano e instaurano rapporti di partenariato e di collaborazione, trasversale e non, ufficiale e non, politici ed economici, insieme. Il rapporto tra cooperazione allo sviluppo e internazionalizzazione economica non solo è stato dibattuto da parte degli esperti, ma anche all’interno dei grandi forum politici ed economici internazionali, pertanto si ritiene indispensabile realizzare una panoramica internazionale.

A partire soprattutto dal Vertice di Copenaghen del marzo del 1995, si conferma la centralità della nuova visione di co-sviluppo.[248] Tale Conferenza riflette sul valore dell’interdipendenza economica, sulla globalità, sulla processualità e pluralità dei soggetti dello sviluppo e quindi sulla multidimensionalità dell’azione.[249] Si è evidenziato in tale sede che le politiche di sviluppo sociali ed economiche a loro volta si intrecciano strettamente con le politiche di cooperazione allo sviluppo.[250] Per questa ragione, la cooperazione non può più essere rilegata ad uno degli ambiti della politica estera ma, grazie alla visione di co-sviluppo, diventa protagonista anche della politica interna e internazionale.[251]

Anche l’UNCTAD, ad esempio, ha evidenziato durante la 9° Conferenza svoltasi a Midrand in Sud America, il ruolo fondamentale che svolge la cooperazione allo sviluppo. A Midrand è stato stretto un partenariato tra l’UNCTAD e parte della società civile per realizzare un lavoro di stretta collaborazione tra gli attori della cooperazione allo sviluppo e quelli economici.[252] In sintesi, la visione dell’UNCTAD riguarda il nuovo ruolo che la cooperazione allo sviluppo deve svolgere in diversi ambiti, sia quello economico tradizionale, che quello più innovativo, come il settore degli investimenti.

Bisogna aggiungere a ciò il valore della cooperazione multilaterale, secondo Page consistente soprattutto anche nei negoziati economici. Fin quando le trattative erano di carattere bilaterale, esse erano regolate da rapporti di potere e concessioni via via unilaterali. Oggi esse si sono sviluppate e trasformate, includendo aeree geopolitiche prima escluse, come i PVS. Secondo una visione più pessimistica, anche nell’ambito dei negoziati multilaterali i risultati dipendono solo dalla bilancia del potere politico-economico. Ma stante le ultime ricerche in materia, i PVS stanno giocando un ruolo centrale nei forum internazionali, mettendo in gioco tutte le loro risorse. Dall’Uruguay Round (1986-1994), il coinvolgimento e la cooperazione tra e con i PVS nell’ambito dell’internazionalizzazione economica si è approfondita molto. A Seattle e a Doha, non solo molti argomenti interessanti per i PVS sono stati analizzati (quali sussidi all’esportazione, settore agricolo, diritti di proprietà sui brevetti) ma sono stati inseriti nell’agenda anche nuovi argomenti, quali investimenti, importanza delle strutture per il commercio e loro ruolo ai fini dello sviluppo umano. A Doha, con la creazione di un working group sulle relazioni intercorrenti tra commercio, debito e finanza, si affermò che i PVS sono un attore indispensabile all’interno di ogni contrattazione, concetto riaffermato a Monterrey nel 2002.

Ma bisogna anche guardare l’altra faccia della medaglia analizzata in modo molto analitico e critico da Joseph Stiglitz, per cui le istituzioni globali hanno fatto tante promesse che però non sono state mantenute. E non solo. Istituzioni come FMI e BM hanno provocato in alcuni casi più danni che benefici e il progresso dei PVS non ne ha tratto vantaggi. Stiglitz ritiene che, per quanto riguarda i diritti di proprietà intellettuale <<[…] migliaia di persone, di fatto, sarebbero state costrette a morte perché né governi né singoli individui nei paesi in via di sviluppo potevano più permettersi di acquistare i farmaci ai prezzi richiesti>>.[253] Per lui l’internazionalizzazione economica non è né buona né cattiva, dipende dal “governo”, dalla politica della stessa.[254] Il suo punto di vista rileva che l’internazionalizzazione economica si politicizza e si impregna di quello che è il nuovo paradigma dello sviluppo umano. Stiglitz è molto critico e scettico ma anche molto speranzoso “verso una globalizzazione dal volto umano”, che tenta con i suoi strumenti, politici ed economici, di attuarla.

Il panorama economico internazionale, non solo, si fa intangibile, transnazionale, multidimensionale, pluriattoriale e s’intreccia con il concetto di cooperazione internazionale, ma anche il fronte della cooperazione interstatale e multilaterale si pluralizza, si diversifica e guarda all’economia né come un settore separato né come l’unica motivazione dell’agire internazionale, ma come uno dei tanti track attraverso cui si può cooperare.

Capitolo 3

La cooperazione decentrata, una risposta alle domande

di cambiamento?

La cooperazione decentrata: una risposta alle sfide della cooperazione internazionale

Di fronte alle sfide della cooperazione internazionale, al moltiplicarsi di forme di conflitto, alla complessificazione del panorama internazionale, alle contraddizioni dell’internazionalizzazione economica ma a fronte dell’emergenza e della rinascita di inedite forme di partecipazione, del connubio tra organizzazioni globali e locali, del nuovo ruolo assunto dalle Autonomie locali, dell’intreccio tra diversi track e modalità di intervento organici ed interconnessi, indicati con il termine di “Sistem Approach”[255], si cercano di individuare risposte alternative, e una di queste proviene dalla cooperazione decentrata.

Tali fenomeni secondo Hocking descrivono <<il riconoscimento della relazione tra le forze coerenti e frammentarie, le quali costituiscono una “dialettica locale-globale”, dove gli enti locali danno forza alle strutture globali, le quali, a loro volta, inseriscono gli eventi locali in un “continuum interattivo”. […]. Il locale non è l’antitesi del globale, ma è esso stesso una dimensione del processo di globalizzazione così come gruppi o individui cercano di sfruttare i legami tra le arene politiche e usare le regioni e le località come rotta d’influenza>>.[256]

Nuovi approcci all’interno della cooperazione internazionale cercano di rispondere alle sfide del cambiamento. Tra questi spicca quello della cooperazione decentrata allo sviluppo, nata dall’incontro tra il rinnovato stimolo alla partecipazione e il paradigma dello sviluppo locale. La cooperazione decentrata rappresenta non solo una risposta alternativa alle abituali forme di cooperazione internazionale, ma anche una forma d’espressione pluralizzata della politica estera. La cooperazione decentrata, pertanto, si colloca aldilà delle distinzioni:

v      Tra governativo e non governativo[257], che in passato ha rappresentato motivo d’attrito e ha scatenato antagonismo tra politiche e progetti;

v      Tra pubblico e privato, tra il mondo della solidarietà e quello dell’imprenditoria, tra amministrazioni locali e il mondo del no profit;

v      Tra governi centrali e locali, dove la concorrenza per le competenze ha creato attriti[258];

v      Tra orizzontale e verticale, le relazioni tra attori di uno stesso livello amministrativo si intrecciano con quelle di diversi livelli;

v      Tra locale, nazionale, internazionale, il radicamento nel locale è accompagnato dalla ricerca di un collegamento alle politiche nazionali e a quelle internazionali;

Tale approccio mira all’interazione di una molteplicità di soggetti istituzionali, sociali ed economici e tende a valorizzare, e non ad annullare, le diversità, sulla base di un rapporto di partnership complesso, radicato nel territorio e costruito intorno all’asse nord-sud. De Rita e Bonomi, evidenziano che il paradigma dello sviluppo locale, affermatosi pian piano nel corso degli anni ottanta, ha portato alla ribalta il ruolo della comunità locale, della centralità del livello intermedio di azione, della valorizzazione delle specificità locali e delle appartenenze, della poliarchia, del primato del territorio. <<La politica non può chiudersi nelle sue dinamiche interne, deve saper dar senso logico e sintassi al policentrismo dei soggetti, dei processi e dei poteri>>.[259] Il desiderio di ampliamento dello spazio pubblico ben oltre lo spazio statale, insieme alla condivisione e la moltiplicazione dei fini e delle responsabilità sociali, riescono ad evitare, secondo gli studiosi in questione, sussidiarietà e paternalismo, andando invece incontro a dinamiche globali infinite. Ciò permette, secondo Claudio Donerà:[260]

v      La crescente proiezione internazionale dei sistemi locali, sia a livello politico che economico, dove “gli investimenti sulla conoscenza” sono da perseguire a tutti i livelli della catena del valore sociale.

v      Un proficuo rapporto tra le specificità locali e le reti transnazionali. Solo se la valorizzazione delle risorse distintive del locale diventa la condizione per sostenere la presenza nella dimensione transnazionale, il rapporto succitato potrà essere considerato efficace. Ovviamente il rapporto non è di carattere esportativo, ma trasformativo e integrativo.

v      La cooperazione tra imprese e agenzie locali, in modo da massimizzare lo scambio d’informazioni, conoscenza, valori e ciò permette anche di trasformare la diversità locale in valore economico.

v      Una rivalutazione del concetto di scelta, ciò significa che l’appartenenza territoriale diventa oggetto di consapevoli attenzioni e strategie su come rafforzarla, qualificarla e non darla più per scontata. Con la dimensione della scelta si allarga anche la dimensione relazionale – cognitiva.

v      Uno sviluppo del sistema di protezione sociale, che, nel frattempo, diventa anche motivo di sviluppo d’iniziative locali.

In definitiva, secondo Donegà, il dinamismo delle società locali si nutre d’iniziative che tendono a ricostituire un ambiente a partire dalle peculiarità e dalla ricchezza d’ogni territorio. Queste combinano dimensioni sociali, economiche, con la preoccupazione della crescita della coesione della sfera pubblica con quella privata, le tecnologie di comunicazione sofisticate con i saperi contestuali. La loro ricchezza risiede esattamente in questa misura che si adatta in ogni paese a dinamiche e formule diverse. Ma la rilevanza di questo approccio di rivalutazione/ trasformazione del locale sta nella ricerca di complementarietà, di forme di cooperazione che non si esauriscono sul territorio, ma che si traslano su un piano sovra, intra, translocale e sopranazionale. Ed è proprio in questa circostanza di rivalutazione del locale che la visione dell’approccio della cooperazione decentrata si insinua, perché i suoi sforzi sono tesi:

v      a legare le politiche di sviluppo al territorio, garantendo la sostenibilità attraverso processi di sussidiarietà;

v      ad attivare processi e politiche di sviluppo ancorate al territorio, rafforzando il ruolo della società civile, grazie ad attori afferenti alla sfera economica, istituzionale, sociale, locale, nazionale e internazionale;

v      a rafforzare le forme, le modalità e i tempi di intervento della dimensione partecipativa, sostenendo processi di pacificazione e democratizzazione in diverse aree geopolitiche, attraverso modalità flessibili, meno conflittuali tra governi centrali, e locali, tra attori territorialmente e internazionalmente collegati da tematiche di sviluppo umano.[261]

È proprio da questa piattaforma di lancio, anche e soprattutto nell’ottica del co-sviluppo del rapporto nord-sud, che nasce la logica della cooperazione decentrata. Secondo il documento del 2000 del MAE-DGCS “La cooperazione decentrata allo sviluppo, Linee di indirizzo e modalità attuative” è, infatti, riconosciuta in ambito internazionale, con particolare riferimento alle strategie di lotta alla povertà, la rilevanza acquisita dalla cooperazione allo sviluppo attuata sotto forma di partenariato tra amministrazioni locali e società civile organizzata del Nord e del Sud del mondo.[262] La riflessione sulla cooperazione decentrata affonda le sue radici negli anni ottanta,[263] ma è solo nel 1990 che si afferma incontrastato il suo potenziale implicito, il che è testimoniato dal fatto che a livello internazionale ci sono stati una serie di inputs che hanno segnato la trasformazione e poi l’affermazione della cooperazione decentrata:[264]

a) Nel 1992 era sottolineato il ruolo dei governi locali all’interno di processi di sviluppo sostenibile,[265] ciò in sede della conferenza di Rio (Agenda XXI).

b) Sempre nel 1992, durante la conferenza di Berlino, è stata stilata la carta relativa alle attività di cooperazione allo sviluppo delle autonomie locali e della società civile.

c) Nel 1993, a seguito del “Congress of Local and Regional Authoties” promosso dal Consiglio d’Europa, veniva stilata la European Urban Charter, che affrontava il tema della collaborazione tra città per uno sviluppo sostenibile dentro e fuori il territorio europeo.

d) Nel 1995, con la Dichiarazione della Conferenza di Barcellona, si sanciva il principio di partenariato e di collaborazione tra istituzioni regionali e locali con la società civile tra nord e sud. Inoltre con la Valencia Charter si sancivano nuove forme di cooperazione tra realtà locali europee ed extraeuropee.

e) Sempre nel 1995 l’OCSE-DAC affrontava, nel documento “Participatory Development and Good Governance”, l’argomento della partecipazione degli attori locali quale fattore fondamentale nei processi di sviluppo.

f) Nel 1996 la Commissione Europea nel documento “Comunicazione sulla cooperazione decentrata” sanciva, insieme con un documento del giugno dello stesso anno, il ruolo primario delle autorità locali e della società civile. Principio poi ampiamente ripreso da “Habitat Agenda” della II Conferenza delle Nazioni Unite sugli insediamenti umani ad Istanbul.

g) Nel 1997 nella Dichiarazione finale del 33° Congresso mondiale dell’Unione delle Autorità locali a Mauritius, sanciva gli stessi principi.

h) Nel 1998 la Banca Mondiale avviava una serie d’incontri in cui veniva ripetutamente sancito il valore del decentramento nel processo di sviluppo.

i) Nel 1999 si sono svolti vari incontri per l’approfondimento della “World Charter of Local Government”.

Tutti questi incontri internazionali costituiscono un contributo programmatico e contenutistico per definizione della cooperazione decentrata.

Ma cos’è la cooperazione decentrata? Come può essere definito questo approccio? Il citato documento del MAE-DGCS si riferisce ad essa come a quell’azione di cooperazione <<svolta dalle autonomie locali italiane, singolarmente o in consorzio tra loro, anche con il concorso delle espressioni della società civile organizzata del territorio di relativa competenza amministrativa, attuata in rapporto di partenariato prioritariamente con omologhe istituzioni dei PVS favorendo la partecipazione attiva delle diverse componenti rappresentative della società civile dei paesi partner nel processo decisionale finalizzato allo sviluppo sostenibile del loro territorio>>.

Ed è proprio nell’ultimo decennio, come evidenzia il MAE, che si è radicata la consapevolezza del ruolo che le Autorità locali hanno, non solo nella gestione di buon governo della propria realtà locale e del proprio territorio dando al termine “accountability” e “ownership” il valore che ad essi spetta, ma anche nell’instaurazione di processi di cooperazione tra soggetti territoriali a livello internazionale. Secondo la visione del documento ”La cooperazione decentrata nei programmi di sviluppo umano”, stilato nel 1999 dall’UNOPS Roma, OMS-ECEH Roma, MAE – DGCS, OICS, ANCI e altri è compito ed interesse degli Enti locali inserirsi in quest’ottica di richiesta e domanda di partecipazione ed essere quindi punto di riferimento per gli attori sociali ed economici del proprio territorio e di altri a livello extranazionale. La cooperazione decentrata, è definita, infatti, come <<il collegamento tra le comunità locali organizzate dei Paesi in via di sviluppo o in transizione e dei paesi industrializzati, nell’ambito di accordi di cooperazione bilaterali o multilaterali (programmi-quadro). Quando ha lo scopo di promuovere lo sviluppo locale integrato e l’attuazione dei principi e dei metodi della Carta di Copenaghen, si chiama cooperazione decentrata allo sviluppo umano>>.[266]

Un aspetto importante messo in evidenza in tale documento è che con il termine “cooperazione decentrata” s’indica un approccio che è assolutamente in via di definizione e su cui è ancora aperto un dibattito. È però proprio questo uno dei suoi maggiori pregi, cioè, il lasciare aperti innovativi sentieri da percorrere nel campo della solidarietà e della cooperazione allo sviluppo. Secondo questa visione però la definizione di cooperazione decentrata dovrebbe essere riservata a <<nuove modalità di partenariato territoriale, imperniate su accordi-quadro tra territori che cooperano, coinvolgendo in un impegno organico e prolungato tutti gli attori delle rispettive comunità locali, e di partenariato tematico, basate sulla creazione di reti tra soggetti del nord e del sud accomunati dall’interesse per una stessa problematica>>.[267]

Ovviamente all’interno di questa definizione si sono inseriti altri contenuti quali l’emergenza, la solidarietà, lo scambio di interessi reciproci, ma anche diverse modalità che vanno dalla rete, al gemellaggio, al rapporto bilaterale, al coinvolgimento multiplo di Enti locali, Regioni, Stati nazionali, organizzazioni internazionali. A tal proposito, questo documento evidenzia quelli che sono gli attori della cooperazione decentrata e rileva che ognuno di loro ha un ruolo preciso e lo svolge in collegamento sia con gli interlocutori locali che nazionali e internazionali.

v      Particolari richieste sulla base dei principi dello sviluppo umano e locale provengono dai governi nazionali.

v      I governi dei paesi donatori d’accordo con quelli interessatati contribuiscono all’instaurazione di un ambiente favorevole alla realizzazione di piani di cooperazione decentrata.

v      Le Organizzazioni delle Nazioni Unite, d’intesa con i governi interessati, contribuiscono alla creazione di uno spazio istituzionale e di sicurezza per la realizzazione di politiche decentrate allo sviluppo umano.

v      Gli Enti locali e le Regioni interessate sono i veri partner politici dei Governi, mettendo a disposizione le risorse locali disponibili e di propria competenza, assicurando il coordinamento delle realtà locali, cofinanziando le attività di cooperazione decentrata.

v      La società civile, sulla base della propria appartenenza territoriale, regionale, comunale, provinciale, cantonale e via dicendo, organizza il principale soggetto operativo della cooperazione decentrata, cioè, Comitati, Tavoli, o gruppi di lavoro locali.

v      Le ONG di cooperazione internazionale già presenti localmente partecipano alla pianificazione degli interventi, mettendo a disposizione la loro esperienza e la loro capacità organizzativa e gestionale, realizzano e costituiscono gruppi di lavoro locali, Comitati o Forum.

v      Le ONG locali partecipano sia alla pianificazione e alla realizzazione degli interventi operativi che alle discussioni e alle decisioni prese nei tavoli di lavoro.

Invece, volendo far riferimento al documento del Consiglio dei Ministri d'Europa del 1996, dal titolo “Implementation of decentralized cooperation Council Conclusion”, gli attori della cooperazione allo sviluppo lì identificati sono: i gruppi rurali, le cooperative, le ONG, le Autorità locali, i gruppi di industriali, di professionisti e di commercianti, le istituzioni dedite all’istruzione, le associazioni di lavoratori, le associazioni per la difesa dei diritti umani e ogni altro tipo di associazione capace di contribuire allo sviluppo del suo Paese.

A tal proposito Ianni sottolinea che <<La logica che la contraddistingue […] è fondamentalmente pluriattoriale e si richiama a quei principi di partecipazione empowerment, partenariato, ownership, cosviluppo, posti dalla comunità internazionale alla base della nuova visione dello sviluppo umano>>.[268] Sempre per quanto riguarda gli attori, un importante documento della Commissione Europea, evidenzia che gli attori della cooperazione decentrata sono: le Autonomie locali, o comunque gli enti con un livello di autonomia adeguato, associazioni locali e gruppi, entità che servono la comunità, come i medici, entità di promozione dello sviluppo, quali ONG, istituti di ricerca, networks ed entità federative, come sindacati, associazioni per la tutela dei diritti umani, settori privati di carattere informale. Questi attori non costituiscono realtà a se stanti, ma sono legate da principi di collaborazione e sussidiarietà.[269]

Per quanto riguarda, invece le modalità di intervento della cooperazione decentrata, esse sono variabili secondo gli enti che la promuovono. A tal proposito, è rilevante inquadrare in questa ottica l’importanza attribuita nell’ambito della cooperazione delle Nazioni Unite alla concertazione e coordinamento tra i diversi attori a livello micro, intermedio e macro. La cooperazione decentrata opera, infatti, anche attraverso programmi di sviluppo umano a livello locale, i PDHL[270] (sulla base della sigla spagnola, portoghese o francese), e sono il maggiore incontro tra organizzazioni internazionali (UNOPS, PNUD, ILO, OMS) e luogo di coordinamento e organizzazione.

Le metodologie d’azione, che non rappresentano modalità di intervento applicabili indistintamente e dall’alto, presentano le seguenti caratteristiche fondamentali:

v      Locale, cioè, relative ad aree circoscritte e circostanziate, corrispondenti al decentramento politico-amministrativo della zona o Paese in questione. Le zone in cui si interviene devono essere di dimensioni medie ed intermedie, piccole al tal punto di gestire efficacemente il lavoro ma grandi da permettere un brain storming ideale di risorse, come regioni, dipartimenti, ecc.

v      Integrata, cioè realizzata in maniera consociata su diversi aspetti della cooperazione internazionale, quali diritti umani, sviluppo sostenibile, salute ecc.

v      Decentrata, cioè basata su meccanismi di decentramento e delle informazioni, dei processi decisionali, delle attività e dei finanziamenti.

v      Collegata, cioè, realizzata a livello locale ma anche a livello nazionale, permettendo in tal modo un appoggio reale alle politiche di sviluppo locale, internazionale, per far in modo di mettere in contatto sul serio le realtà locali con quelle globali;

v      Partecipata, in modo da consentire a tutti gli interessati di prendere parte, non solo alla realizzazione delle iniziative ma anche al processo decisionale;

v      Ecosostenibile, cioè promuovendo azioni durevoli nel tempo, utilizzando le risorse valorizzandole senza distruggerle o precludendo l’utilizzo almeno pari alle altre generazioni future;

o        Duratura, cioè, promuove azioni, non solo in grado di autoriprodursi nel tempo, ma che sul piano economico-organizzativo potrebbero avere un follow up.

o        Qualitativa, e questa è quella più diretta allo sviluppo umano, cioè, realizza iniziative in grado non solo di migliorare le condizioni economiche ma anche le relazioni umane, innalzando il livello di soddisfazione dei bisogni di salute educazione, salute e rispetto dei diritti umani.

Nel descrivere le possibili modalità di attuazione della cooperazione decentrata il Rapporto della Commissione delle Comunità Europee al Consiglio del 1996 utilizza un’altra griglia d’analisi:

v      “integratrice”, che opera orizzontalmente e a livello di reti, inglobando “collettività locali, attori economici, ambienti accademici”;

v      “a vocazione partecipativa”, che focalizza la sua attenzione sulla partecipazione della società civile;

v      “a vocazione sostitutiva”, che si occupa di fare da tramite per mezzo degli attori decentrati, quando modalità di sostegno economico ufficiale sono sospese;[271]

Altre metodologie (quali quelli individuate da Ianni: territoriale, orizzontale e di sostegno)  e modelli (Stocchiero) verranno analizzati nel capitolo successivo, dedicato allo specifico del caso italiano.

Proprio perché la cooperazione decentrata è orientata al pluralismo e all’innovazione, le modalità d’azione sono molteplici, anzi è proprio grazie a queste che essa si arricchisce e si pluralizza. La modalità flessibile, adattabile, ha pertanto contribuito ad attribuire al concetto di partenariato un ruolo preponderante e a ridurre la distinzione tra interventi micro e macro, dando maggiore forza al concetto di rete, dialogo e concertazione, attivando processi di decentramento partecipato, dove Tavoli, forum, consorzi, conferenze sono ottimi strumenti. Le domande poste dal paradigma dello sviluppo locale e le grandi sfide della cooperazione internazionale hanno trovato risposta, anche se non l’unica, nella cooperazione decentrata, dove <<il governo locale può assumere un ruolo di primo piano nel facilitare processi atti a promuovere la fiducia all’interno e tra le comunità, processi nella forma di un pluralismo amministrativo (managed pluralism)[…]>>.[272]

Continuità e rotture con la cooperazione governativa e non governativa

La cooperazione decentrata nasce e si afferma per le sue caratteristiche innovative rispetto agli approcci classici della cooperazione internazionale attuata dagli Stati nazione e quella non governativa attuata dalle ONG, locali e di cooperazione internazionale.[273]

L’approccio decentrato, come delineato in precedenza, è ormai riconosciuto in ambito internazionale, nel quadro delle strategie più idonee di lotta della povertà, per la rilevanza acquisita dall’azione di cooperazione allo sviluppo attuata in forma di partenariato fra soggetti omologhi delle realtà e amministrazioni locali e della società civile organizzata dei paesi, sia del Nord e che del Sud del mondo. Si è dunque sviluppata e consolidata a livello internazionale, soprattutto nel corso dell’attuale decennio, la consapevolezza dell’importanza del ruolo giocato dalle realtà subnazionali e dagli Enti locali nei processi di valorizzazione, di governance del proprio territorio e del valore dell’apporto d’esperienze di omologhe realtà locali.

Tale consapevolezza è stata favorita dalla diffusione della globalizzazione che ha evidenziato tanto le dirette relazioni esistenti tra fenomeni internazionali e situazioni locali, quanto la progressiva perdita di capacità di governo degli Stati nazionali. La peculiarità della cooperazione attuata dalle Autonomie locali, volta a promuovere l’incontro fra comunità locali e PVS e a coinvolgere le diverse componenti della società civile per un confronto e per la soluzione dei problemi dello sviluppo individuati di comune accordo, consente di riconoscere in essa uno degli approcci più idonei per la crescita dei principi democratici.

L’approccio governativo classico non può essere però qui né sottovalutato né dimenticato. L’apporto degli aiuti internazionali nel corso degli ultimi decenni è migliorato dal punto di vista qualitativo. Van Rooy evidenzia come pratiche e priorità per tutto il settore dell’aiuto pubblico allo sviluppo (APS) si siano trasformate in positivo.[274] I punti chiave riguardano il fatto che l’aiuto legato (tied aid) nel corso degli ultimi vent’anni è diminuito sia nell’ammontare quantitativo che nel tipo di aiuto legato. L’APS guarda a nuovi standard di valutazione dei donatori bilaterali e multilaterali, all’impatto potenziale dei progetti sullo sviluppo e all’analisi di genere. La cooperazione governativa per decenni ha rappresentato un’importante e spesso unica forma di cooperazione, ma spesso gli Stati nazione, agendo sotto l’egida della politica del potere e delle relazioni geopolitiche, hanno operato per motivi di carattere economico-politico-sociale nell’ottica delle negoziazioni internazionali, degli accordi, della mediazione e dell’intervento nelle crisi. Restando pertanto, comunque, legati ad interessi nazionali, hanno spesso finito per scegliere una delle parti in conflitto.[275]

Il mondo della cooperazione governativa, caratterizzata da aspetti politici e burocratici, spesso ha avuto il limite di non riuscire a mirare e a conoscere precisamente le realtà locali, ma si è spesso orientata alla “real politik” e sulle tematiche più legate alla sicurezza internazionale. Caratterizzata da rigidità, esclusività, elitarismo e potenziale abuso di potere, spesso non è stata in grado di instaurare processi di accountability. Puntando più alla ricerca di soluzioni su questioni internazionali, con strumenti quali, accordi politici ed economici, ha spesso tralasciato l’aspetto processuale e durevole, necessario per la costruzione di processi di pace e di sviluppo sostenibile ed umano.

Questa consapevolezza oggi si è diffusa e radicata in molti Paesi, all’interno delle organizzazioni regionali ed anche all’interno delle Nazioni Unite.[276] Il mondo della cooperazione governativa è, però, caratterizzato da alcuni vantaggi, quali la possibilità di poter esercitare, all’interno di situazioni conflittuali, un’importante pressione per la conciliazione, la possibilità d’accesso e partecipazione diretta al processo politico degli accordi e negoziazioni; il collegamento a politiche non governative, per garantire un’effettiva implementazione degli accordi e fungere, quindi da supervisore e controllore degli impegni presi dalle parti in causa. Spesso, però, gli Stati sono formati ed informati da una logica Stato-centrica della politica del potere e perdono di vista gli obiettivi chiave della cooperazione internazionale a cui, però, la cooperazione decentrata ha mirato dritto, quali fattibilità, rilevanza e praticità.

I limiti che essa ha cercato di superare e che spesso caratterizzavano le politiche governative sono:[277]

v      il centralismo, fenomeno caratterizzato dalla presa di decisioni in modo centrale nonostante fossero indirizzata ad aree diverse da quella geostrategicamente dominante;

v      il verticismo, caratterizzato dalla logica top down, cioè dal rapporto verticale  e rigido nella relazione con enti e comunità substatali o comunque inserite in una gerarchia di livello inferiore;

v      il decisionismo, caratterizzato dalla presa di decisioni in maniera autoritaria e unilaterale nonostante esse potessero riguardare un ampia gamma di attori coinvolti in maniera diretta e indiretta;

v      il settorialismo, caratterizzato dalla compartimentalizzazione di temi, teorie, pratiche e studi che ha causato non solo poco coordinamento, dispendio di risorse, e ripetizioni di progetti, ma ha anche creato, come spesso ha evidenziato Chambers, distorsioni nella preparazione degli esperti;

v      l’assistenzialismo, caratterizzato da visione pietistica che sostiene e rafforza la subordinazione, la soggezione, l’assuefazione e l’inoperosità e la passività degli oggetti della cooperazione.[278]

La cooperazione decentrata, con i suoi limiti a livello di risorse e di esperienza, si è ripromessa di superare tali limiti rispondendo con approcci caratterizzati dal:

v      decentramento nella partecipazione al processo decisionale, con incidenza e rilevanza locale verso le politiche centrali;

v      processo bottom up costruito attraverso la discussione, il dibattito e il confronto, attuando allo stesso tempo processi di informazione decisionale;

v      diffusionismo e concertazione delle decisioni, coinvolgendo tutti attraverso processi di ascolto, comprensione e azione;

v      integrazione e interazione tra settori e attori della cooperazione allo sviluppo per generare ciò di cui si è parlato in precedenza, cioè coordinamento, coerenza ed efficacia;

v      ownership e accountability, attraverso processi di appropriazione di politiche di sviluppo, azioni concertate e coordinate tra tutti i soggetti attivi, partecipi e coinvolti nel processo di trasformazione della realtà locale.[279]

L’abilità delle Autonomie locali di rapportarsi in forma diretta con le tematiche delle realtà locali dei PVS, apportando anche il "know-how" di tutte le entità economiche, sociali, culturali e scientifiche del proprio territorio, costituisce dunque un elemento caratterizzante per la cooperazione decentrata, a differenza di quella centrale, che è per sua natura intergovernativa è quindi caratterizzata da una serie di obbligazioni normative e procedurali e meno idonea all’instaurazione di tale rapporto.

La cooperazione decentrata, però, ha tratto dalla cooperazione governativa, non solo gli spunti per la revisione di limiti insiti in tale approccio, ma è stata in grado di instaurare rapporti di forte collaborazione con essa. La sua abilità nel convogliare azioni di cooperazione allo sviluppo qualificate verso, con e su presenze sociali, culturali, scientifiche, economiche e finanziarie del proprio territorio è, infatti, confermata dalle esperienze già maturate in tal senso. Gli Enti locali sono diventati uno tra i partner preferenziali della cooperazione governativa, soprattutto all’interno di politiche anche economiche, volte a promuovere, attraverso l’instaurazione di partenariati per lo sviluppo con le realtà locali del paese beneficiario, sia la creazione di ambienti favorevoli alla crescita di forme associative e cooperative di micro, piccole e medie imprese; sia la promozione di sistemi creditizi equi e sostenibili; sia alla creazione di centri di formazione professionale e specialistica.

La cooperazione governativa ha, talvolta, permesso la proliferazione di progetti scoordinati, non a lungo periodo, progetti che hanno dato vita alle famose cattedrali nel deserto, non solo dal punto di vista dell’inutilità strutturale ma anche funzionale. Pertanto, la cooperazione decentrata si è maggiormente focalizzata, come sottolinea un recente documento della Commissione Europea, su una serie di metodologie e criteri d’azione che sono anche diventati i fini delle politiche di cooperazione,[280] quali:

v      Il criterio della rilevanza relaziona problemi reali, potenziali e il programma degli obiettivi. L’analisi della rilevanza si snoda tra rilevanza generale, politica, sociale e temporale, cioè mette in relazione la politica con la “appropiateness” degli obiettivi, con le linee guida, con le politiche governative, con gli interessi dei soggetti sociali e con la durata del piano d’azione.

v      Il criterio della fattibilità può essere soddisfatto solo se, nell’attuazione delle politiche decentrate allo sviluppo, si valutano caratteristiche quali: “la consistenza interna della struttura logica” per verificare se l’intervento è realistico, consistente e sufficiente; “l’organizzazione e la gestione dei programmi”,“il metodo di intervento”, “costi e risorse”;

v      Il criterio della praticità consiste sia nella sua rilevanza esterna a livello nazionale, locale, settoriale, verticale, orizzontale, e intersettoriale, sia nella effettiva attivazione di processi di ownership, sia nella fattibilità tecnica e sociale, sia nella gestione del processo di sviluppo, dal punto di vista istituzionale, finanziario, ambientale e culturale.

L’UNOPS e altri ritengono che, a differenza della cooperazione tradizionale e governativa, la cooperazione decentrata <<riconosce uguale dignità e responsabilità alle due comunità partner, mirando a promuovere cambiamenti in entrambe>>.[281] La cooperazione decentrata, cioè, si inserisce perfettamente tra la concezione di sviluppo umano e quella di co-sviluppo, mira a responsabilizzare e sensibilizzare le comunità del nord e a ridurre la fame, la povertà e l’analfabetismo nelle comunità del sud. Con questa concezione sarebbe particolarmente d’accordo Julius Nyerere, leader e presidente della Tanzania, che racconta di un episodio risalente a trenta anni fa, in cui Leslie Kirkley di Oxfam gli domandò quale migliore contributo poteva ricevere dall’organizzazione di cui lui era referente, e la sua risposta fu: <<Prendi ogni penny che ti eri proposto di spendere in Tanzania e spendilo nel Regno Unito per spiegare ai tuoi concittadini la natura e le cause della povertà>>.[282] Già vigeva la logica del co-sviluppo.

Per quanto riguarda, invece, la cooperazione non governativa, essa è sempre stata davvero importante ed ha contribuito in maniera sostanziale alla ridefinizione delle politiche tradizionali di cooperazione allo sviluppo. Ha subito una serie di evoluzioni, ma è sempre stata caratterizzata da:(1) l’intermediazione tra i diversi livelli della cooperazione allo sviluppo (locale, nazionale e internazionale) e tra i diversi attori; (2) la valorizzazione delle diversità del corpo sociale; (3) la catalizzazione di potenzialità nascoste, grazie alle sue caratteristiche di malleabilità, fluidità ed adeguamento; (4) la mobilitazione di risorse umane locali; (5) la catalizzazione e la sensibilizzazione dei processi sociali di solidarietà.[283]

Inoltre a partire soprattutto dal 1995, in concomitanza con il vertice sullo sviluppo sociale di Copenaghen, le ONG hanno assunto nuovo impeto ed è emersa una nuova definizione di cooperazione non governativa, dovuta all’opera di ridefinizione delle loro strategie d’azione, capacità e competenze, alla loro crescita quantitativa e all’instaurazione di rapporti con le organizzazioni internazionali.[284] Le ONG sono definite, pertanto, di sviluppo (NGDO- Non Governamental Development Organization) perché spesso impegnate nello sviluppo a lungo termine e perché lavorano con i CSO (Civil Society Organizations) e con i CBO (Civil Body Organization).[285]

A sottolineare questi due aspetti è Fowler, il quale evidenzia che le ONG sono da distinguere dalla società civile nel complesso, ma che, come detto altrove, sono solo “la punta dell’iceberg”. Parlare di ONG adesso, così come si presentano nell’ambiente della cooperazione, significherebbe perdere la maggior parte degli spunti utili alla riflessione sulle cesure e le continuità con la cooperazione decentrata. Per ONG <<possiamo definire le organizzazioni di cooperazione internazionale che agiscono nel e dal nord come organizzazioni no-profit, che sono economicamente indipendenti da finanziamenti ufficiali, che hanno un forte supporto popolare e che emergono dagli sforzi del settore privato per migliorare le condizioni di vita dei gruppi più poveri nel sud ed aumentare la loro partecipazione politica e sociale; mentre, contemporaneamente, promuovendo la consapevolezza dei loro concittadini circa le cause e la natura del loro (e sempre più il nostro) impoverimento, e sfidando quelle autorità pubbliche e private le cui decisioni, stanno ostacolando l’instaurazione di una società globale nella quale i diritti umani sono rispettati>>.[286]

In generale, come sottolinea de Senillosa, le ONG stanno scalando la vetta della loro reputazione, dopo un periodo di perdita di credibilità, come canali affidabili nell’ottica dello sviluppo sociale, per l’alto livello di partecipazione della società civile, per i rapporti collaborativi tra ONG del nord e quelle del sud, per l’acquisizione di abilità, preparazione ed esperienza, grazie a nuove forme d’azione, quali quelli del campaign e della sensibilizzazione internazionale. Rappresentano oggi uno dei più importanti attori nel campo della cooperazione allo sviluppo, agiscono lavorando su politiche di pressione sul settore pubblico e privato nel processo decisionale, contando su una base sociale davvero vasta, operando per apportare innovazioni e alternative ideologiche e valoriali, focalizzandosi su politiche di advocacy per il comportamento delle comunità locali e internazionali verso la tutela dei diritti umani.

Le ONG del nord, ma anche quelle del sud, si sono evolute e hanno seguito un processo di sviluppo caratterizzato da quattro fasi o meglio generazioni, mentre adesso ci stiamo avviando, secondo de Senillosa, verso la quinta generazione di ONG, certo non con poche problematiche. La tabella che segue sarà utile per evidenziare sia il processo d’evoluzione interno al mondo non-governativo sia i principi che esso condivide con quello della cooperazione decentrata.[287]

Fonte de Selliosa I., A new age of social movements: a fifth generation of non-governmental development organisations in the making?, Development in Practice, vol. 8, no. 1, 1998.

La cooperazione non governativa, pertanto, nel corso del tempo si è sempre più avvicinata a principi quali reti, partnership, sviluppo locale, internazionale ed interdipendenza intersettoriale. Essi sono diventati un importante punto di collegamento con la cooperazione decentrata. La cooperazione non governativa è, infatti, stata sottoposta ad una serie di critiche sull’approccio metodologico, progettuale, a pioggia e non sostenibile. Essa ha sottoposto, pertanto, tendenzialmente, la propria metodologia ad una serie di ripensamenti e reimpostazioni che la stanno spingendo verso una nuova generazione, la quinta.

Come evidenzia de Senillosa, il percorso non è lineare ma contorto, difficile, ricco di sfide, di trasformazioni e di tensione, che, come rilevato in precedenza, non vuol significare esclusivamente fallimento ma opportunità di reimpostazione e ridefinizione delle modalità d’azione. Un esempio è proprio il Campaign che attua un’opera di sensibilizzazione transnazionale e partenariale.[288] Tutto ciò dimostra ed avvalora la tesi per cui nel mondo della cooperazione non governativa ancora molti altri cambiamenti devono intervenire affinché possa davvero operare al massimo delle sue potenzialità.

De Senillosa evidenzia vari steps necessari al cambiamento, tra i quali la diminuzione in termini assoluti di fondi privati e pubblici, per ridurre il rischio della cooptazione e la manipolazione da parte delle autorità e per evitare di diventare meri strumenti sussidiari. Le campagne di fund-raising devono essere meno sensazionali e i fondi raccolti non devono essere canalizzate nel mercato ma per processi di sviluppo umano. Le ONG devono incrementare i rapporti di collaborazione tra loro, soprattutto tra ONG di sviluppo e di emergenza, tra ONG medie e piccole, devono essere maggiormente impegnate nello sradicamento della povertà, devono essere in grado di bilanciare la crescita economica con lo sviluppo, devono svolgere l’importante ruolo di sensibilizzazione, di educazione allo sviluppo, di diffusione della consapevolezza delle reali condizioni di povertà del sud nei loro paesi e tra i loro concittadini, seguendo il consiglio di Julius Nyerere. Devono saper instaurare rapporti con le istituzioni accademiche locali che promuovono la cultura, devono essere in grado di rendere fruibile il livello di avanzamento delle telecomunicazioni, diffondendo informazioni, idee e organizzando tavoli di discussione. Devono applicare, ed è questo il legame più stretto con la cooperazione decentrata, il principio della sussidiarietà e del decentramento, devono condividere le proprie abilità, esperienze e capacità con gli altri attori della cooperazione allo sviluppo, quali Enti locali e organizzazioni internazionali e Stati. In ultimo de Senillosa evidenzia che devono diventare portatori di istanze politiche per attuare processi di empowerment e ownership e accountability.[289]

Uno dei limiti delle organizzazioni non governative, come sottolinea Power Grant, consiste nel fatto che spesso si sono focalizzate più sulla autopreservazione che sul rinnovo, anche se, come si evince dalla tabella, ci sono stati cambiamenti piuttosto fondamentali.[290] Inoltre, né l’approccio governativo né quello non governativo deve essere denigrato, l’importante è compiere sempre una giusta analisi dei vantaggi e degli svantaggi d’entrambi gli approcci.

Fonte: Chapman J., Fisher T., The effectiveness of NGOs campaining: lessons from practice, Development in Practice, vol. 10, n. 2,  2000, p. 158. La tabella è stata ripresa solo parzialmente per ciò che interessa qui in questa sede, cioè l’approccio  a piramide e a ruota. Gli autori fanno anche riferimento all’approccio a web, che in questa sede non è più di tanto rilevante.

A questo punto è d’uopo sottolineare due aspetti apparentemente contraddittori che riguardano i rapporti tra le varie modalità di cooperazione allo sviluppo. Il primo riguarda la necessità di collaborazione tra le diverse modalità di cooperazione, governativa, non governativa e decentrata; il secondo riguarda la necessità di tenere ben distinte le caratteristiche innovative dell’approccio decentrato.

È indubbio che il compito istituzionale affidato agli attori, anzi co-attori, della cooperazione allo sviluppo quali Enti locali, governi nazionali, ONG, consiste nel lavorare insieme puntando <<al sostegno delle “policies” di decentramento politico e amministrativo, alla promozione dei processi di democrazia partecipativa, al sostegno delle politiche di tutela delle fasce di popolazione a maggior rischio e delle minoranze, al sostegno delle politiche di tutela del patrimonio ambientale e culturale; alla pianificazione e gestione dei servizi al territorio>>.[291]

 Aldilà delle differenze insite nei tre approcci fin qui illustrati, il principio della cooperazione e della collaborazione, oltre a rappresentare la mission delle loro strategie d’azione, guida sempre più i loro rapporti, che, apportando contribuiti diversi al processo di ridefinizione delle politiche di cooperazione allo sviluppo, si intersecano e si influenzano a vicenda, rappresentando, spesso, l’uno per l’altro, momento di riflessione e di critica costruttiva in relazione a punti di forza e debolezze.

Nonostante ciò, si ribadisce che <<la denominazione di cooperazione decentrata dovrebbe essere riservata a nuove modalità di partenariato territoriale imperniate su accordi-quadro tra territori che cooperano coinvolgendo in un impegno organico e prolungato tutti gli attori delle rispettive comunità locali, e di partenariato tematico, basate sulla creazione di reti tra soggetti del nord e del sud accomunati dall’interesse per una stessa problematica>>.[292]

Per concludere, si riporta una tabella stilata dalla Commissione Europea, dove sono rappresentati schematicamente le differenze tra gli approcci tradizionali e la cooperazione decentrata.[293]

Fonte: Commissione Europea, DG Development, DEV/1424/2000-EN, Bruxells, gennaio 2000, p. 31

Problematiche e debolezze dell’approccio decentrato

Avendo definito la cooperazione decentrata come un approccio multidimensionale, complesso e nuovo, avendo sottolineato il carattere laboratoriale della stessa, avendo optato per la realizzazione di metodologie d’azione caratterizzate dal partenariato, dalle reti, dai dialoghi e avendo puntato a realizzare una capacità di risposta alle esigenze in ambito territoriale o settoriale, in favore delle comunità locali per la formazione consapevole delle risposte di sviluppo sostenibile del proprio territorio e di quello dei territori partner, le difficoltà che tale approccio si ritrova ad affrontare lungo il suo cammino sono davvero molteplici, motivo per il quale processi di definizione e ridefinizione sono continuamente in atto. Non bisogna dimenticare, per esempio, che le linee guida della stessa - come sottolinea un importante documento della Commissione Europea - consistono in:

1. Un attivo impegno e coinvolgimento di tutti i vari gruppi di stakeholders, (trasferendo loro responsabilità).

2. Ricercare consultazione e complementarietà tra gli stakeholders, attraverso il dialogo e la concertazione a livello internazionale, nazionale e locale, con i rispettivi diversi attori.

3. Gestione e managment decentrato, attraverso una gestione partecipata secondo il principio della sussidiarietà.

4. Introdurre un approccio processuale, cioè stabilire un continuum tra tutte le varie fasi dei processi di sviluppo, attraverso dialogo, realizzazione, valutazione.

5. Attribuendo priorità al capacity building e allo sviluppo istituzionale, nell’ottica dei network e delle partnership.[294]

Processi così a lungo termine non possono non destare problematiche che si presentano a diversi livelli. Il lavoro della commissione Europea prima citato, ne individua vari che attraversano tutto il processo. [295]

v       Programmazione e identificazione

v       Apprezzamento e valutazione

v       Finanziamento

v       Implementazione, monitoraggio e valutazione

v      Programmazione e identificazione

Per quanto riguarda le principali problematiche, esse sono relative soprattutto agli stakeholders, sia per il coinvolgimento dell’ampio numero degli stessi, sia per la scarsa consapevolezza dello scenario in cui vanno ad operare, con l’assenza di un ampio processo di consultazione. Spesso i tempi si prolungano e diffonde un senso di diffidenza nel delegare e decentralizzare le responsabilità e anche (soprattutto) le risorse economiche. Inoltre molti stakeholders hanno difficoltà a relazionarsi ad un nuovo processo basato su partenariato e interdipendenza.

v        Apprezzamento e valutazione

Nella fase di valutazione, a causa della complessità e della maggiore apertura del processo di definizione dei soggetti, delle modalità e delle cause, spesso bisogna fare una sorta di selezione tra i diversi stakeholders, in base alle loro capacità e ruoli. Si assiste inoltre ad una vera e propria proliferazione di interessi diversi e quindi potenzialmente confliggenti. Altro problema è, poi, la mancanza di strumenti ed adeguati meccanismi sia per trovare “misure pilota” che “misure per delegare (finanziariamente) la  gestione e il managment”. Inoltre, grande è la difficoltà di bilanciare obiettivi tangibili con quelli più intangibili come quelli istituzionali.

v      Finanziamento

Tale punto riguarda soprattutto le difficoltà insite nella “novità”. Non esistono, infatti, modelli consolidati o istruzioni per la formulazione di accordi finanziari cui fare riferimento. C’è una sorta di riluttanza nell’uso di approcci finanziari perchè fino ad oggi “inutilizzati”.

v        Implementazione, monitoraggio e valutazione

Questa è la fase, insieme a quella iniziale, che riscontra maggiori difficoltà, primo perché i vari stakeholders non sono abituati alle nuove procedure, secondo perché le procedure ordinarie sono inappropriate e terzo perché le esperienze pregresse sono diverse da paese a paese, tanto più da località a località. La deficienza sta pure nella difficoltà di usare criteri quantitativi insieme a quelli qualitativi, nella valutazione e nel monitoraggio di azioni di cooperazione decentrata. Tale difficoltà è inoltre associata a quella della mancanza di esperienza nella partecipazione della valutazione.

Pertanto da quest’analisi si rileva chiaramente che problemi gestionali e di definizione delle politiche insieme a quelli valutativi e di monitoraggio rendono difficile l’implementazione della cooperazione decentrata. Anche perché, come evidenziato nel documento del MAE del 2000, <<Il processo di decentramento in atto nella maggioranza dei PVS e dei paesi in via di transizione cui si è fatto cenno, benché ormai riconosciuto fattore fondamentale di crescita democratica e, dunque, di sviluppo, è tuttavia notevolmente ostacolato dalla scarsa capacità istituzionale dei governi locali, dall’insufficiente mobilizzazione delle risorse interne a ciò dedicate e dal limitato accesso ai finanziamenti internazionali a lungo termine necessari per i relativi programmi di investimento, pur registrandosi ora a questo proposito e in via generale un’inversione di tendenza in relazione ai nuovi orientamenti degli organismi internazionali e dei Paesi donatori>>.[296]

Altro problema è quello della coerenza e del coordinamento, non solo tra gli attori della cooperazione decentrata, già di per sé molteplici, ma anche tra le varie politiche, magari parallele o trasversali.[297] Le difficoltà spesso sorgono perché non c’è né una vera e propria chiarezza di ciò in cui consiste la cooperazione decentrata, né tanto meno dei principi o obiettivi che la guidano. Questo o a causa di un’erronea valutazione dell’approccio decentrato come approccio microprogettuale, o per la mancanza di una base solida di carattere istituzionale, o per la carenza interna al sistema informativo, o anche per l’assenza di esperienza consolidata, non solo nel saper “fare” ma anche nel saper “pensare” decentrato.

La cooperazione decentrata, ponendosi come risposta alle sfide della cooperazione internazionale, spesso deve scontarne anche gli errori e le deficienze. Una di queste consiste nella difficoltà delle Autonomie locali di entrare a far parte di ciò che è definito il processo di peace building e di gestione dei conflitti.[298] Come risposta a ciò la cooperazione decentrata, come ponte e collegamento partenariale tra le città rafforza quella che è la “diplomazia cittadina”. Se da un lato le difficoltà pesano sulle spalle delle Autonomie locali, dall’altra le forze si stringono e si galvanizzano intorno alle città e alle Autonomie locali. Perché le città? Perché sono un ottimo nocciolo duro all’interno di un tessuto connettivo che è il territorio. Le città si pongono, infatti, nonostante tutte le difficoltà che si rilevano nell’ambito del peace building e del conflict prevention, come un ponte, un nodo di una rete d’iniziative a sostegno della pace. Nella costruzione di reti tra città, la cooperazione decentrata mobilita una serie di risorse che non sono apportate dall’esterno, ma risvegliate e provenienti dal tessuto socio-territoriale locale.[299]

Ianni nel suo ultimo libro evidenzia, a proposito della cooperazione decentrata, diversi ordini di problematiche e questioni ancora aperte. Tra queste, particolare rilevanza è da attribuire alle metodologie d’azione. Il principio del partenariato, nonostante rappresenti un importante mezzo di interrelazione e cosviluppo, deve comunque rispettare una serie di caratteristiche, <<un partenariato non può basarsi su disponibilità puntuali e dichiarazioni di buona volontà ma richiede accordi precisi su valori, agende, azioni impegno di lunga durata, cofinanziamento, responsabilità mutue, trasparenza e partecipazione in un quadro di fiducia reciproca>>.[300] Ianni sottolinea, inoltre, due importanti aspetti. Il primo consistente nel collocare la cooperazione decentrata come anello di congiuntura tra la cooperazione allo sviluppo e le politiche di sviluppo, nell’ottica di un maggiore riconoscimento dell’interdipendenza dell’azione per lo sviluppo. La seconda relativa ad una corretta concezione della stessa non nell’ottica del “progetto” ma in quella del “processo”. Questi due aspetti rappresentano due importanti potenzialità offerte dall’approccio decentrato a livello internazionale, ma allo stesso tempo due grandi problematiche che, se non concepite correttamente, possono determinare non poche distorsioni nell’agire.

Un’ultima riflessione pratica, a prescindere dai dibattiti teorici, può cercare di rispondere a tutte le domande, dubbi, problematiche e difficoltà, una riflessione che tra l’altro ha anche aperto questo lavoro. E cioè che la distinzione classica tra politiche di sviluppo e di cooperazione, tra sviluppo ed emergenza tende a dissolversi. Tutto quello che nella pratica, così come nella teoria, va alla ricerca forzata di una spiegazione univoca, lineare e avulsa da problematiche sarà segnato dal fallimento, mentre tutto ciò che andrà incontro alle novità, alle frammentazioni e molto spesso alle contraddizioni, sarà ricchezza d’analisi.

Prospettive e raccomandazioni

Come si evince da questa prima parte dell’analisi, i cambiamenti in atto sono molteplici e si muovono su traiettorie diverse. La cooperazione decentrata, la paradiplomacy, il sistema della multi track diplomacy, sono approcci nuovi e da scoprire e hanno davvero delle potenzialità altissime in molti campi: della cooperazione internazionale, del conflict transformation, della politica estera.

Nel contempo il panorama internazionale si va complicando; popoli e nazioni senza Stato vanno alla ricerca del riconoscimento internazionale; le società si separano dallo Stato, si distaccano radicandosi nel tessuto sociale locale e traslandosi su un piano di azione globale concertata. In questo nuovo ambito d’analisi si colloca la cooperazione internazionale allo sviluppo che coglie opportunità e sfide e cerca, attraverso risposte innovative, di liberarsi degli errori delle politiche governative e internazionali, non sostenibili e poco attente allo sviluppo umano. Di fronte una realtà del genere gli approcci fin qui analizzati tentano, in maniera diversa, di essere strumenti alternativi d’analisi e d’azione.

Le caratteristiche della cooperazione decentrata definite da Ianni come <<la risposta più articolata ai problemi che fanno da sfondo al riconoscimento della società civile come attore di sviluppo>>[301], le peculiarità della paradiplomacy definita come un “opportunity structure”[302], e la definizione del sistema della multi track come “…una strategia effettiva che aiuta a risolvere i conflitti etnici”[303] e non solo, aprono nuovi cammini. Però, benché, tali approcci sembrino essere una buona risposta alle crisi della cooperazione allo sviluppo, bisogna comunque badare alle realtà in cui si instaurano certi processi di decentramento. L’ambiente favorevole, il desiderio di rinnovamento, il sostegno istituzionale, la possibilità di attingere a fonti di informazione ed anche economiche diverse e maggiori di quelli locali, sono variabili importanti nell’implementazione degli approcci su citati.

Importanti raccomandazioni sono state fatte da Diamond e Mc Donald. In realtà, queste sono rivolte a coloro che operano nel sistema della multi track diplomacy, quindi con esplicito riferimento ai singoli track. Ma, a questo stadio dell’analisi, possono essere indirizzate a tutti gli operatori della cooperazione e della politica internazionale. Esse incoraggiano a lavorare:

v      Tenendo presente tutti gli altri attori della cooperazione internazionale, Enti locali, governi subnazionali, associazioni, ONG di sviluppo, ONG locali, comunità religiose, popoli alla ricerca di autodeterminazione, gruppi di pressione, business community. La presa di coscienza della multiattorialità della cooperazione internazionale, non deve essere superficiale ma radicata e consapevole del grado di interdipendenza e interrelazione tra le parti.

v      Costruendo relazioni, reti, networks, partenariati, gemellaggi, coalizioni. Tale lavoro deve partire dai gruppi di solito marginalizzati, antagonisti, esclusi. Il principio dell’interdipendenza di cui parlava Lederlach deve guidare i rapporti, interdipendenza, cioè, non solo tra esperti dello stesso settore ma tra settori, un’interdipendenza orizzontale e verticale insieme.[304]

v      Lavorando con i conflitti interni al sistema, abbattendo principi di competizione, di elitismo, gli stereotipi, lavorando nell’ottica della collaborazione e della valorizzazione delle differenze.

v      Sviluppando approcci interdisciplinari, basati sulla partnership, attraverso nuove forme di condivisione del potere, lavorando nell’ottica sia individuale, sia intrasettoriale che intersettoriale.

v      Creando nuove risorse, attraverso il coordinamento, la ricerca e allo stesso tempo la messa a disposizione di risorse umane ed economiche, collaborando con la business community, per l’instaurazione di rapporti innovativi.

v      Condividendo esperienza e conoscenza, creando forum di discussione, lavorando sulla pratica e sulla teoria insieme.

v      Creando centri di ricerca, istituzioni, piattaforme di collaborazione, per la proliferazione di centri che lavorino per la diffusione dello sviluppo umano, per un approccio interdisciplinare e multietnico.

v      Lavorando per legittimare il campo dello sviluppo umano, per la tutela dei diritti umani, per la diffusione dei dibattiti politici, per il decentramento delle decisioni, per rafforzare il processo di conflict transformation.

v      Cercando un modo per lavorare nel miglior modo possibile con gli altri e con noi stessi.

v      Facendo assumere a tutte le parti in conflitto le dovute responsabilità nelle conseguenze delle operazioni di sviluppo. Tale responsabilità deve essere anche assunta e trasferita su tutti i soggetti della società civile.

v      Realizzando trasformazioni nel concetto di potere, nel cambiamento, nella trasformazione della membership globale, devono essere cioè costruite occasioni di empowerment e di trasferimento di potere.

In realtà ciò per cui la cooperazione decentrata allo sviluppo umano, la paradiplomacy, la diplomazia cittadina e l’intero sistema della multi track diplomacy hanno lavorato e continuano a lavorare sono quei fattori di cui parlava Fowler all’inizio di questo nuovo secolo:

B

Fonte d’ispirazione: Fowler A., Civil Society, NGDOs and Social Development : Changing  the Rules of The Game, UNIRISD, occasional paper 1, Geneva 2000

Dove il fattore T innova la vecchia logica di legittimità esclusiva nazionale, ponendo lo Stato nazione almeno su una posizione di tolleranza rispetto alle diverse forme dell’agire sociale; il fattore C invece concerne la vita civile, all’attivismo generalizzato della società civile, che si presenta in maniera formale e informale; il fattore P invece riguarda un’importante issues, in pratica, quello della povertà e dell’esclusione, fattore per cui tutte le politiche si impegnano a combatterla o quanto meno a studiare e conoscere le cause profonde; il fattore G invece è relativo alla Governance, la quale è improntata e lavora per un più diffuso processo di democratizzazione, per l’inclusione sociale e per la partecipazione locale e globale; il fattore R, invece è relativo sia all’ampio processo di riforma in corso, sia all’attuale richiesta di riforma basata sul trasferimento di responsabilità dai governi ai cittadini e agli attori non tradizionalmente statali. Il fattore D sta ad indicare il processo di decentramento, con delega agli Enti locali d’autorità e management; il fattore A designa, invece, la politica degli aiuti, i quali devono essere caratterizzati dalla qualità, da una buona performance e dal partenariato tra attori economici, sociali e decentrati.

Fattori variabili, raccomandazioni, prospettive d’analisi e di processi differenziati sviluppo si influenzano a vicenda ed interagiscono in un quadro d’analisi internazionale diverso, più ampio e in movimento.

Capitolo 4

Le peculiarità della cooperazione allo sviluppo in Italia

L’evoluzione della cooperazione allo sviluppo in Italia

L’analisi delle tendenze evolutive della cooperazione allo sviluppo può evidenziare l’esistenza di un “caso italiano”, vale a dire di un processo che, pur configurandosi nel contesto storico e teorico generale, possiede delle peculiarità che lo caratterizzano. Sebbene possa essere considerato come “uno dei rari casi di innovazione nell’azione pubblica”,[305] la cooperazione italiana presenta, nel contempo, profili contraddittori. La difficoltà di trovare posizioni univoche sul piano internazionale ha persino condotto a parlare in dottrina dell’inesistenza di una politica estera italiana.[306] Attenuando la portata di quest’osservazione, non può in ogni caso negarsi che le politiche di cooperazione rappresentino un’illustrazione indicativa d’incertezze e tensioni. Esse, infatti, si sono sviluppate attraverso un percorso storico-politico particolare.

Per semplificare l’analisi, si seguirà lo schema d’Isernia, il quale suddivide l’evoluzione della politica di cooperazione italiana in cinque fasi:[307]

v      1° - fase della non politica (19650 - 1971)

v      2° - fase di gestazione (1971 - 1979)

v      3° - fase di politicizzazione (1979 - 1987)

v      4° - fase d’istituzionalizzazione (1987 - inizi 1990)

v      5° - fase di crisi (prima metà ‘90) e “fase di lento e diseguale riorientamento”(seconda metà anni ’90 fino ad oggi).

Dal punto di vista istituzionale, all’interno della fase della “non politica” (1950-1971) comincia a delinearsi una linea di indirizzo, però <<sino al 1971, […], non si può parlare di una vera a propria politica di cooperazione allo sviluppo>>.[308] Non esistendo un sistema centralizzato e specializzato in materia, l’autorità era condivisa tra diverse istituzioni e uffici, al centro delle quali vi era il MAE (Ministero degli Affari Esteri) ed accanto ad esso il Ministero del tesoro, il Ministero della pubblica istruzione, la Banca d’Italia e il Ministero della difesa.[309]

Nonostante vi fossero motivazioni per la realizzazione di politiche di cooperazione allo sviluppo, quali: l’esistenza di un passato coloniale, consolidato soprattutto attraverso il protettorato italiano in Somalia durato 10 anni;[310] le istanze e le richieste indirette a livello internazionale (ONU e DAC), a fronte della partecipazione italiana alla risoluzione n.72 del 1962 che dichiarava gli anni 60-70, “decennio per lo sviluppo”;[311] la pressione del volontariato cattolico e sociale, soprattutto dalla “legge Pedini” n.1.033 in poi[312] e l’interesse economico dei gruppi imprenditoriali emergenti,[313] l’ambiente politico, però, restò sostanzialmente indifferente ed inerme. Ciò è dimostrato dall’atteggiamento del MAE che considera costantemente la cooperazione allo sviluppo solo dal punto di vista tecnico separandola da quella finanziaria.[314]

Solo alla fine degli anni ’60, a fronte dei risultati delle politiche del decennio dello sviluppo che rivelano le inefficienze dell’impegno italiano,[315] e dello sviluppo di un ampio dibattito sulla regolamentazione del volontariato civile,[316] della scadenza delle due leggi regolanti la cooperazione tecnica nel 1971, si giunge all’approvazione il 1° dicembre del 1971 della legge n. 1222 dal titolo “Cooperazione tecnica con i paesi in via di sviluppo”. Partendo dalla consapevolezza dell’eccessiva frammentazione legislativa della materia,[317] tale legge affida al MAE, ed in particolare ad una “Sezione nell’ambito di una direzione”, la competenza in materia di cooperazione allo sviluppo. Tale scelta è però “frutto di un compromesso tra posizioni divergenti”,[318] e in particolare tra quelle della burocrazia ministeriale, che ribadivano la centralità del MAE e quelle delle organizzazioni di volontariato sostenute da politici, che propendevano per un Agenzia esterna al MAE.[319]

La volontà di non separare la fase decisionale da quella esecutiva e la lontananza e l’estraneità del modello “Agenzia” al sistema amministrativo pubblico italiano, furono le motivazioni vincenti che fecero optare per il MAE.[320] Fu, pertanto, istituito un Servizio autonomo, con competenze tecniche, rapidità procedurale ed efficienza, più aperto verso la società civile, grazie all’istituzione di un comitato consultivo misto.[321] “La fase della non politica” conserva una concezione della cooperazione allo sviluppo ancora in chiave tecnica,[322] si sviluppa all’interno di compromessi politici tra partiti[323] e la natura multicefala della gestione della cooperazione,[324] ma apre le porte all’esigenza di coordinamento tra cooperazione tecnica ed economica nazionale e quella internazionale, tra pubblico e privato.[325] Risalta, però, la difesa da parte del MAE di una sua posizione centrale, evitando la sottrazione e l’invasione nelle proprie competenze.

2° e 3° fase: gestazione e politicizzazione

Nel 1979 si apre la 2° fase, la cosiddetta “fase di gestazione”(1971 - 1979) che, secondo Alessandrini, può essere divisa in due sottofasi:

v      La sottofase della “fondazione della politica di cooperazione” (1971-1974);

v      La sottofase del “dibattito critico” (1975 – 1979).

La prima è caratterizzata dalla nascita dell’Ipalmo (1971), istituto che si occupa dei problemi relativi allo sviluppo, in cui si ritrovano tutti i sostenitori dell’Agenzia, gli esperti e i politici interessati alla cooperazione allo sviluppo.[326] A fronte della lentezza del Servizio in precedenza creato,[327] della complessità burocratica, del peggioramento quantitativo dell’APS bilaterale a favore di quello multilaterale[328], del basso livello di interesse del MAE per la cooperazione allo sviluppo, ci si rende conto che è necessario un ripensamento delle politiche, ed è per questo che si passa alla fase successiva, definita “del dibattito critico”. Tale dibattito è guidato sostanzialmente da due proposte.[329]

La prima, d’origine governativa e ministeriale (disegno di legge amministrativo n. 445, del 1976), propendeva per il mantenimento dell’organizzazione istituzionale o comunque per la realizzazione di modifiche minime, in relazione ad esempio alle previsioni di spesa. L’altra proveniente dall’Ipalmo (proposta Salvi et alii n. 240, del 1976) propendeva per l’ampliamento della concezione di cooperazione allo sviluppo, di natura quindi non più solo tecnica, ma finanziaria, multilaterale e bilaterale e prevedeva l’istituzione di un’Agenzia all’interno del MAE.[330] Solo nel 1977, dopo un anno di lavoro di un Comitato ristretto, si arrivò ad un testo unificato, che portò all’istituzione di un Dipartimento unico gestore della cooperazione tecnica e finanziaria all’interno del MAE,[331] con a disposizione un budget di 300 miliardi di lire. È da rilevare che questo testo unificato dovrà aspettare ben due anni prima di essere approvato, ciò avverrà, infatti, solo il 18 gennaio del 1979.

La 3° fase, detta “di politicizzazione” (1979 - 1987), ritenuta da Isernia come “la più vivace e rilevante”, si apre con la legge n. 38 del 1979 dal titolo, “Cooperazione dell’Italia con i Paesi in Via di Sviluppo”. In linea con il passato, si riafferma la centralità del ruolo di coordinamento del MAE, il collegamento implicito tra politica di cooperazione e politica estera, il mantenimento del comitato consultivo e quello direzionale,[332] la distinzione della gestione tra fondi bilaterali e multilaterali. La novità consiste nell’ampliamento della definizione della cooperazione allo sviluppo, che da assistenza tecnica passa ad essere intesa di vera e propria cooperazione allo sviluppo. Questa vive, però, un rapporto conflittuale interno tra “politica altruistica”, basata sui principi di solidarietà enfatizzati a livello internazionale (ONU), e “politica egoistica”,[333] guidata dalle relazioni economiche internazionali. Nata dal compromesso tra i sostenitori dell’Agenzia e coloro che volevano mantenere le competenze del MAE, è la creazione di un Dipartimento per la cooperazione allo sviluppo, equipollente ad una Direzione generale. Vengono, inoltre, istituiti due fondi bilaterali, cioè il “Fondo speciale per la cooperazione allo sviluppo” e il “Fondo rotativo dei crediti d’aiuto”[334].

Questa fase fondamentale, può essere divisa anch’essa in tre sottofasi:

v      “la politicizzazione del tema” (1979 – 1983);

v      “la creazione del FAI” (1984 – 1985);

v      “L’azione del Fondo Aiuti Italiano e l’approvazione della legge n. 49” (1985 - 1987)[335]

La lentezza di funzionamento della legge 38/79, i conflitti burocratici tra le strutture,[336] il cattivo funzionamento del CIPES,[337] i problemi di coordinamento interministeriale[338], il sotto-dimensionamento quantitativo e qualitativo del personale del Dipartimento, apre la 1° sottofase.

In questo contesto, viene lanciata una campagna dal partito radicale incentrata sul problema della fame nel mondo. La campagna puntò in un primo momento ad attirare l’attenzione sul tema, in un secondo, alle proposte ed, in un terzo, più alle critiche. Lanciata da Marco Pannella, che prendendo spunto nel 1979 da un rapporto dell’UNICEF che prevedeva la morte di 17 milioni di bambini per mal e denutrizione, richiamò l’attenzione dell’opinione pubblica sulle tematiche della cooperazione allo sviluppo. I punti centrali della campagna di Pannella erano sia di carattere giuridico, in relazione al rispetto dell’Italia sia delle leggi vigenti che degli impegni contratti a livello internazionale per ridurre la fame nel mondo, che di carattere politico.[339] La campagna venne condotta attraverso digiuni, marce, dibattiti in parlamento.

È anche grazie alla strategia adottata nella realizzazione dalla campagna di sensibilizzazione che Pannella riesce a suscitare a livello nazionale la prima riunione del CIPES (1979) e lo stanziamento di 200 miliardi di lire entro il 1980 (per raggiungere la media DAC dello 0,34% del PNL); mentre a livello internazionale l’elezione di tre rappresentanti radicali al Parlamento europeo, la presenza italiana alla conferenza del 1979 dell’UNCTAD, al vertice di Venezia del 1980, all’assemblea delle Nazioni Unite, a Ottawa (luglio 1981) e a Parigi (settembre 1981). La semplificazione del tema, la tangibilità della questione della fame nel mondo, l’affermazione della natura politica del problema, la possibilità di valutazione immediata del risultato dell’azione, il collegamento immediato tra il problema, salvare tre milioni di vite umane, e la soluzione finanziaria prospettata, 4.000 miliardi di lire, l’urgenza e la necessità della tempestività dell’intervento e “l’uso della pressione internazionale”[340] furono i punti di forza e di successo della campagna. In sede d’Unione, viene, infatti, approvata la risoluzione che impegna i paesi membri dell’UE a raggiungere una quota di APS pari allo 0,7% del PNL; viene inoltre istituita dai radicali l’associazione “Food and Disarmament” e viene stilato il “Manifesto dei Premi Nobel” firmato da 53 Premi Nobel nel giugno del 1981, contenente un appello all’impegno di lotta contro la fame nel mondo.[341]

La fase di proposta mirava all’effettiva realizzazione dell’aumento dei fondi destinati alla cooperazione allo sviluppo e alla raccolta di firme per presentare una proposta di legge d’iniziativa popolare dal titolo “Contro lo Sterminio per la fame e per una conseguente nuova organica politica di sviluppo”.[342] Il prolungamento in Parlamento del dibattito fino al 1983, porterà i radicali ad attuare una dura critica nei confronti della politica di cooperazione allo sviluppo italiana, anche a fronte dei ritardi d’attuazione della legge n. 38 del 1979. Pertanto, si giungerà alla 2° sottofase detta “la creazione del Fai” (1984 – 1985), caratterizzata dall’aumento della sensibilità dell’opinione pubblica sul tema della fame nel mondo e delle potenziali risorse disponibili.

Tra le varie proposte, quella presentata in Parlamento da Piccoli, ispirata alle iniziative di Pannella e volta a salvare entro 12 mesi 3 milioni di vite umane, grazie alla creazione di un Alto commissario per gli interventi straordinari contro lo sterminio per la fame, all’interno del MAE, capace di attivare grandi interventi (come accordi internazionali con organizzazioni intere alle Nazioni Unite) e reclutare personale (con contratti a tempo determinato), sottoposto al controllo politico del MAE sulle attività, grazie ad un comitato parlamentare d’indirizzo per gli interventi straordinari contro lo sterminio della fame.[343]

Per il partito comunista invece bisognava migliorare la legge 38 del 1979, accorpando l’intervento straordinario a quello ordinario,[344] vista la natura strutturale delle cause della fame.[345] A queste proposte se n’affiancarono anche delle altre (in particolare la proposta del MSI, dei repubblicani e dei liberali), a dimostrazione del fermento politico del momento. Il governo decise di affrontare il problema in due momenti. In relazione all’intervento emergenziale, nominava un commissario straordinario,[346] e istituiva un Servizio speciale nell’ambito del MAE alle dirette dipendenze del commissario e lo stanziamento di 1.500 miliardi di lire da spendere in 3 anni;[347] mentre rimandava la decisione in materia di riforma della cooperazione allo sviluppo.

Veniva così emanata l’8 marzo del 1985 la legge n. 73 dal titolo “Realizzazione di programmi integrati plurisettoriali in una o più aree sottosviluppate caratterizzate da emergenza endemica e da alti tassi di mortalità”, che prevedeva la nomina di un sottosegretario di stato per gli affari esteri con l’attribuzione di poteri straordinari esercitati con il supporto del FAI (Fondo Aiuti Italiani). Con questa legge si istituiva, infatti, un Fondo finanziario destinato all’aiuto italiano ai paesi in via di sviluppo, gestito dal MAE, attraverso un organismo ad hoc che realizzava provvedimenti d’urgenza ed emergenza. Il lavoro del FAI, guidato da motivazioni di carattere emergenziale, e agendo nell’ottica del breve periodo, ha destinato i fondi sulla base dell’urgenza delle necessità dell’intervento. Si assistette, pertanto, all’aumento del volume di spesa, fissata a 1.900 miliardi di lire in un periodo di 18 mesi.[348]

Il FAI è passato alla storia soprattutto per le sue modalità di impiego (a pioggia e poco trasparenti) dei fondi messi a disposizione.[349] Pertanto <<i dirigenti del FAI incaricarono il Centro di studi e piani economici, (con convenzione del 1986), di studiare e proporre un sistema di permanente valutazione dei programmi del FAI e di informare il pubblico in generale e gli operatori del FAI in particolare sugli esiti di detti programmi>>.[350] Numerose sono state le critiche rivolte alla sua gestione, sostenute anche da un’indagine parlamentare. Fanciullacci, per esempio, partendo dalla valutazione dell’aiuto italiano in Somalia (1981-1990) critica profondamente l’operato del FAI, che, oltre ad essere caratterizzato da una serie di debolezze tipiche della gestione all’italiana, <<in cui si realizzano strade o altre opere che risultano assolutamente dannose […], ma attraverso la cui gestione si alimentano e mantengono interessi illegittimi>>, si distingue per una serie di “peccati capitali”, determinanti il fallimento di questa istituzione, quali:[351]

v      Bisogni di base e tipo d’investimento. Il FAI non equilibrando investimenti di sviluppo sociale a quelli economici, trascurò completamente i bisogni di base, quali sanità, istruzione, servizi, istituzioni.

v      Vitalità. Il Fondo produsse progetti non sostenibili, “privi di qualsiasi fondamento logico, dei “cadaveri, nel senso progetti morti, senza sviluppo”.

v      Istitutional building. Non attivando un processo di creazione e/o rafforzamento di competenze e capacità istituzionali locali, l’intervento del FAI non produsse né sviluppo né ownership, ma producendo oggetti, finì col deteriorare le istituzioni locali, arricchendo pochi imprenditori italiani.

v      Programmazione. Gli interventi del FAI furono guidati da logiche scoordinate e incoerenti tra loro, logiche in cui mancava un minimo di programmazione. Ciò non solo determinò un fallimento delle iniziative italiane, ma nonostante l’Italia “copriva il 46% del totale dell’APS”, questa carenza programmatica non determinò una sua posizione centrale tra i vari donatori.

v      Interlocutori ed interessi. L’Italia, non solo ha instaurato solo con la controparte governativa un dialogo diretto, ignorando gli altri attori del territorio, ma anche a livello nazionale ha subito le pressioni di una lobby economico-industriale, per nulla interessata allo sviluppo umano, alimentando corruzione e insostenibilità.

Nella fase successiva, 1985 - 1987, si rilevarono non solo le difficoltà e la lentezza del processo di riforma dell’assetto complessivo della cooperazione allo sviluppo, dovuto alla separazione del dibattito sulla riforma della legge n. 38 da quello per la lotta contro la fame nel mondo, ma anche la notevole varietà di posizioni politiche, la mancanza di un disegno di legge governativo, il calo di interesse per il tema e l’assenza dell’azione del partito radicale all’interno del dibattito. Solo nel 1987, grazie ad un comitato ristretto, si giunse all’approvazione della legge n. 49 del 1987, sia perché la legge n. 73 era ormai scaduta da tempo, sia perché le pressioni del partito comunista di riconduzione dell’intervento straordinario all’interno dell’intervento ordinario si facevano sempre più forti, sia per le forti critiche mosse all’esperienza del FAI.[352] L’approvazione della legge 49/87 nasce proprio e soprattutto dal bisogno di ricondurre l’esperienza del FAI all’interno del Dipartimento.

Istituzionalizzazione e crisi della cooperazione

Tutte queste critiche e ripensamenti porteranno alla 4° fase - “di istituzionalizzazione” (1987 - inizi 1990) - che si apre con l’approvazione della legge n. 49 del 26 febbraio del 1987, definita “il male minore”.[353] La legge n. 49 del 1987, legge che regola attualmente la cooperazione allo sviluppo in Italia, ha ampliato la definizione della cooperazione allo sviluppo, includendo obiettivi sociali, politici ed umanitari. L’articolo 1 definisce la cooperazione allo sviluppo come <<parte integrante della politica estera dell'Italia e persegue obiettivi di solidarietà tra i popoli e di piena realizzazione dei diritti fondamentali dell'uomo, ispirandosi ai principi sanciti dalle Nazioni Unite e dalle convenzioni CEE-ACP. Essa è finalizzata al soddisfacimento dei bisogni primari e in primo luogo alla salvaguardia della vita umana, alla autosufficienza alimentare, alla valorizzazione delle risorse umane, alla conservazione del patrimonio ambientale, all'attuazione e al consolidamento dei processi di sviluppo endogeno e alla crescita economica, sociale e culturale dei paesi in via di sviluppo>>.[354] La legge si concentra, come rileva Isernia, sul ricevente, selezionato in base al livello di povertà, al tipo di politiche da esso attuate e al soddisfacimento di alcuni criteri, punta inoltre all’impegno a lungo termine e alla concentrazione geografica dell’aiuto.

Essa istituisce la DGCS (Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo) che concentra in sé le competenze e le responsabilità del vecchio Dipartimento previsto dalla legge 38/79 e del FAI previsto dalla legge 73/85. Gode di ampi poteri decisionali, con controlli di ragioneria, ed è composta da personale diplomatico, dipendente da altre amministrazioni ed esperti. In particolare si occupa della <<istruzione delle questioni bilaterali e multilaterali attinenti alla politica di cooperazione allo sviluppo e all'espletamento, in via diretta o indiretta, delle attività necessarie alla realizzazione dei programmi e delle iniziative bilaterali finanziate con le risorse destinate alla cooperazione allo sviluppo>>.[355] Inoltre, prevede l’istituzione di alcuni Comitati che mostreranno di non essere in grado di aiutare né nel coordinamento, né nella coerenza delle strategie d’azione, né nell’individuazione di una mission definita, e questo anche per l’esistenza al loro interno di discrepanze e di differenti logiche politiche, organizzative ed amministrative.[356]

Questa legge, infatti, istituisce un Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo (CICS), presieduto dal Ministro degli affari esteri e composto dai Ministri del tesoro, del bilancio e del commercio estero. Esso delibera le iniziative, monitora lo stato d’attuazione e i risultati della cooperazione allo sviluppo, approva, su presentazione del Ministro degli affari esteri, la relazione annuale sulla dell’anno finanziario passato.[357] Tale legge istituisce anche il Comitato consultivo per la cooperazione allo sviluppo, composto, sulla falsariga della legge 38/79 da un numero elevato di esponenti del mondo della cooperazione con particolare attenzione alla rappresentanza plurima di esperti, settori e sessi.[358] Tra gli altri, sono membri, il direttore generale della DGCS e il direttore generale per gli affari economici del MAE, mentre la presidenza è affidata al Ministro degli affari esteri o dal Sottosegretario delegato.[359] Inoltre è istituita una Commissione per le organizzazioni non governative,[360] presieduta dal direttore generale della DGCS, in cui siedono sia rappresentanti del MAE, delle ONG, delle confederazioni sindacali che esperti. <<Tale Commissione esprime pareri obbligatori anche sulle revoche di idoneità, sulle qualificazioni professionali o di mestiere e sulle modalità di selezione, formazione e perfezionamento tecnico-professionale dei volontari e degli altri cooperanti impiegati dalle organizzazioni non governative>>.[361]

Per quanto riguarda le competenze bilaterali e multilaterali, esse risultano divise tra il Ministero del tesoro e il MAE, dal punto di vista non solo politico, ma anche finanziario. Infatti, i fondi multilaterali internazionali e di partecipazione al capitale di banche sono gestiti, durante la fase negoziale/amministrativa dal Ministero del tesoro e durante la fase politica dal MAE. Invece, i contributi volontari e delle organizzazioni internazionali, sempre di carattere multilaterale, proposti dalla DGCS, sono autorizzati dal CICS. In relazione ai fondi bilaterali, il “Fondo speciale per la cooperazione allo sviluppo” è gestito dalla DGCS mentre è titolare del “Fondo rotativo dei crediti d’aiuto” il Ministero del tesoro ed è gestito dal Mediocredito centrale.

L’assetto istituzionale previsto per la cooperazione allo sviluppo nel 1987 è rimasto più o meno inalterato, e ciò rappresenta uno dei tanti motivi che porteranno la cooperazione italiana ad affrontare la 5° fase. Essa, in un primo momento, vive una fase “di crisi” vera a propria (dal 1990 alla prima metà degli anni novanta), ma nella seconda metà del decennio, vive un processo di riorientamento e ripensamento orizzontale e verticale di strategie e metodologie di azione. Meccanismi di maggiore trasparenza e controllo istituzionale si confrontano con la richiesta di maggiore concertazione delle strategie politiche.[362]

La cooperazione allo sviluppo italiana è caratterizzata da un modello non tanto strategico ma piuttosto anarchico o pattumiera, come definito da Isernia; in altre parole, da un modello nato dall’incontro tra causalità e intenzionalità. Fino al 1995 circa, conflittualità e paradossi hanno caratterizzato lo scenario. forti contrasti hanno guidato il dibattito. Disaccordi sulle modalità d’azione e politiche hanno caratterizzato la dialettica interna ai partiti, scontri sulla differente rilevanza attribuita e da attribuire agli argomenti hanno creato fazioni e contrapposizioni, tecnicismo legislativo e organizzativo hanno allontanato da rilevanti questioni più prettamente politiche. Le opere di ridefinizione dell’assetto legislativo, più che semplificare ed essere funzionali all’opera di cooperazione allo sviluppo, furono strumenti di “complessificazione”. Alle conflittualità si aggiungono i paradossi. Di fronte le pressioni nazionali e internazionali, richiedenti un maggiore impegno della politica italiana per la cooperazione allo sviluppo, l’Italia ha risposto intensificando azioni, interventi e risorse, nonostante la manchevole dotazione di strumenti giuridici e di strutture politiche.

Questa fase di forte crisi, relativa alla prima metà degli anni novanta, riguarda anche l’andamento dell’APS, che si riduce decisamente.[363] Tra il 1986 e il 1989 l’APS ha raggiunto il suo massimo livello: lo 0,42% del PIL. Nella prima metà degli anni novanta si registrato una sensibile diminuzione: dallo 0,31%, nel 1994 l’aiuto italiano è disceso allo 0,27%. Nella seconda metà degli anni novanta la tendenza negativa si è accentuata e l'aiuto è passato allo 0,11% nel 1997. Per il triennio 1999-2001, l’APS si è aggirato intorno allo 0,15% del PIL. Sebbene il Governo e il Parlamento italiano continuino a dichiarare di voler aumentare progressivamente l'APS fino a raggiungere la media dei paesi donatori del DAC-OCSE (circa lo 0,22-0,23%), non esiste nessuna politica concreta, anche se è da rilevare che nel 2002 esso era pari allo 0,20%.[364]

Fonte: MAE-DGCS, Relazione annuale della politica di cooperazione allo sviluppo nel 2000 e Rete dell’APS (aiuto pubblico allo sviluppo), dai Pasei DAC verso I PVS e le Organizzazioni Multilaterali. (www.oecd.org), 2003.

Anche la composizione dell’APS è variata nel corso del tempo, i trasferimenti pubblici alla fine degli anni ottanta risultavano caratterizzati dalla netta prevalenza dell’aiuto bilaterale, mentre agli inizi degli anni novanta si riscontra un drastico calo dei fondi, con una prevalenza del canale multilaterale e multibilaterale.[365] Il canale multilaterale è cresciuto in paragone con quello bilaterale dell’APS totale, la proporzione è di 70:30 nel 1998[366], e di 75: 25 nel 2000. Tale andamento riproduce quello del periodo 1974-1982, in cui la quota di APS multilaterale era di gran lunga superiore a quella bilaterale[367]. Sebbene la "vocazione" multilaterale sia stata una caratteristica peculiare della cooperazione italiana, lo sproporzionalità è davvero forte. La drastica riduzione dell’APS italiano è dovuta maggiormente alla riduzione del canale bilaterale, a causa di un impegno nella cooperazione incerto e prematuro negli anni settanta, screditato e poco affidabile nella prima metà degli anni novanta.

Oggi l’assetto della cooperazione italiana, codificato nella legge 49 del 1987, attraversa una fase di riorientamento e redefinizione delle politiche stesse. È, infatti, in atto un’ampia opera di messa in discussione degli assetti legislativi e istituzionali nazionali e regionali. Questa fase, ancora bloccata per quanto riguarda la definizione di un nuovo assetto legislativo, è caratterizzata dall’emergere di un fermento locale, multiattoriale nazionale ed internazionale e transnazionale. Le Autonomie locali si pongono come risposta alla crisi degli anni novanta, impostando azioni di cooperazione a rete, partenariali, nell’ottica del cosviluppo e dell’appropriazione del territorio, ridando nuovo impulso alla politica di cooperazione italiana.

L’assetto italiano della cooperazione allo sviluppo nelle sue diverse fasi storico-politiche, è stato, quindi, caratterizzato da una serie di fattori particolari: la sua natura istituzionale e amministrativa frammentata e frammentaria, l’eccessiva divisione delle competenze, l’assenza di un ente coordinante e trainante, come unico punto di riferimento, l’incapacità della DGCS di omologare le diverse strutture amministrative, differenti per tradizioni e mission, la mancanza di percorsi di valutazioni dei risultati e dei processi, l’impegno altalenante, coincidente spesso con le tornate elettorali, delle fazioni politiche per motivi elettorali, la caratteristica a fare il “passo più grande della gamba”, cioè a non commisurare e adeguare le scelte alle reali disponibilità, gli strumenti agli obiettivi, l’inefficienza e la lentezza della burocrazia e della macchina statale.

Tutto ciò ha aperto le porte ad una nuova fase della politica di cooperazione allo sviluppo, che imparando dagli errori del passato, e facendo della differenza e del territorio il valore portante, vede nelle Autonomie locali come interpreti di questa profonda trasformazione. <<Significativamente, alla fine degli anni novanta, in Italia, i principi che guidano la riqualificazione dell’intervento pubblico nel Mezzogiorno: 1. decentramento di responsabilità/  2. partenariato economico e sociale/ 3. internazionalizzazione, evidenziano il riconoscimento della continuità sempre maggiore che avvicina politiche nazionali di sviluppo e politiche a favore dello sviluppo del sud e dell’est del mondo>>. Ianni evidenzia come, la ridefinizione di azioni, di “forme organizzative e operative”, di creazione <<di sinergie tra politiche e risorse”, “cominciano a trovare risposte di rilievo proprio all’interno della cooperazione decentrata>>.[368]

L’approccio decentrato: modalità, assetti legislativi ed organizzativi, politiche

Le Autonomie locali italiane oggi si collocano all’interno di un dibattito molto ampio. Lo sviluppo locale a livello internazionale, il proliferare delle iniziative europee, la crescita delle competenze delle Autorità e delle comunità locali, dei ceti imprenditoriali locali di micro e di macro impresa con slancio internazionale, l’emergere di una società civile attenta alla democrazia e allo sviluppo partecipativo, insieme a nuove istituzioni locali, internazionali, ed europee, imprimono al dibattito sulla cooperazione allo sviluppo italiana una marcia in più.[369]

L’approccio decentrato <<[…] mira all’interazione tra una molteplicità di soggetti istituzionali, sociali ed economici, di cui tende a valorizzare e non ad annullare le diversità, sulla base di un rapporto di partnership complesso, radicato nel territorio e costruito intorno all’asse nord-sud. La cooperazione decentrata estende, in modo del tutto inedito, i soggetti […]>>,[370] sia per la ristrutturazione e la perdita della centralità dello Stato nazione, sia perché le Autonomie locali si presentano sulla scena internazionale come “nuove e legittime portatrici d’istanze ed interessi territoriali”.[371] L’approccio decentrato italiano, si differenzia e si distingue per una serie di caratteristiche, “il cui asse portante è il territorio”.[372]

In questo dibattito si colloca il nuovo ruolo delle Autonomie locali, che si presenta non in maniera standardizzata, unica, ed applicabile ad ogni realtà ma variabile e multiforme, <<non esiste una politica di cooperazione decentrata delle Autonomie locali italiane ma diverse e differenti politiche>>.[373] Esse, infatti, non solo dipendono dalle specificità del tessuto sociale/territoriale italiano, che comunque ha sempre giocato un ruolo fondamentale all’interno della politica della cooperazione italiana, ma anche delle modalità interne all’approccio decentrato.[374]

Nonostante non vi siano caratteristiche standardizzate e predefinite interne all’approccio decentrato applicabili alle diverse realtà locali e regionali, Ianni e Stocchiero, si occupano di delinearne le caratteristiche, individuando l’una modalità flessibili, e l’altro, modelli. Ianni partendo da un approccio metodologico attento alle peculiarità, individua alcune modalità fondamentali alla comprensione dell’approccio decentrato, partendo dall’analisi fattuale e dei criteri d’azione, tre modalità principali:

v      Territoriale, che fa del territorio e del rapporto tra le autorità locali e gli attori socio-economici della società civile, il proprio punto di riferimento, la cui manifestazione più articolata è il partenariato e la cooperazione tra comunità del nord e del sud del mondo, inserite in un programma quadro.

v      Orizzontale, che si basa su forme di cooperazione a rete e partenariato e interrelazioni tra due o più attori omologhi del nord e del sud del mondo, quali Autorità locali, università ed associazioni.

v      Di sostegno, caratterizzata dal cofinanziamento di attori presenti sul territorio, Enti locali, ONG, con spiccato accento sulla partecipazione diffusa e il richiamo all’advocacy.

Ianni, nell’individuare le metodologie d’azione della cooperazione allo sviluppo, evidenzia come l’approccio italiano sia particolarmente caratterizzato da decentramento e attenzione al territorio e da un “policentrismo istituzionale”. <<Il decentramento si manifesta come un processo complesso che attiva un riordinamento verticale e al tempo stesso orizzontale delle istituzioni e degli attori, orientato sia a trasferire funzioni e risorse dal centro verso le autonomie locali sia a riorganizzare e ridefinire ruoli e responsabilità sul territorio>>, mentre, <<Individua il territorio come spazio geografico e relazionale, di conflitto ma anche di possibile negoziato ed azione comune, di partenariato diffuso tra soggetti diversi- pubblici privati, economici, sociali e culturali- che in esso incidono>>. Ianni evidenzia, inoltre, come i legami e le reti non siano costruite solo sul territorio di appartenenza, valorizzando in tal modo le peculiarità di cui si forgia, ma sono proiettate su uno scenario transnazionale, che si intreccia con quello locale sulla base di strategie d’azione comuni, <<in una visione di partenariato che somma insieme dimensione territoriale e interterritoriale[…]>>.[375]

Stocchiero, invece, più che modalità e strategie d’azione, individua diversi modelli, all’interno della cooperazione decentrata italiana:

v      Aperto, in cui il ruolo dell’Ente locale non ha un potere di indirizzo vincolante, in cui non si presentano limiti d’azione, né geografici, né tematici, né di interesse regionale, ciò per favorire la partecipazione di un’ampia gamma di soggetti all’interno del tessuto sociale.

v      Integrato, in cui il ruolo della regione è rilevante perché vincola una importante quota di risorse verso iniziative di interesse regionale e perché fissa i criteri di orientamento dei soggetti verso priorità tematiche e/o geografiche.

A queste due modalità, Stocchiero ne ha aggiunte altre due:[376]

v      Sistemico, in cui le iniziative regionali sono realizzate da “enti convenzionati” e si focalizzano su pochi Paesi, inoltre le iniziative tentano di realizzare percorsi formativi capaci di promuovere processi di cosviluppo.

v      Non Governativo, in cui le previsioni di finanziamento privilegiano le organizzazioni non governative, come protagoniste soprattutto dal punto di vista operativo ed esecutivo.

La cooperazione decentrata, nonostante attribuisca alle Autonomie locali italiane “un ruolo propositivo ed attuativo” nell’azione di cooperazione allo sviluppo, sembra non riuscire a decollare a causa dell’impasse dell’assetto legislativo nazionale in cui si trova ad operare. Ianni rileva che all’interno del processo di riforma di uno Stato, “arretrato e moderno insieme”[377], processi pur se lenti, lavorano nell’ottica del decentramento. Sebbene il processo di riforma abbia compiuto molti passi a partire soprattutto dal 1990, essa non ha, però, ancora trovato attuazione. Ianni rileva che molte questioni restano aperte sia nel rapporto tra Regioni ed Enti locali che tra Autonomie locali e Stato centrale.

Di fronte ad una situazione di stallo a livello legislativo nazionale e centrale, si assiste però ad un proliferare d’iniziative a livello regionale, nazionale, europeo e internazionale che contribuiscono a delineare l’assetto istituzionale italiano della cooperazione decentrata. Oggi a circa 16 anni dalla legge 49/87, la maggioranza delle Regioni ha sentito la necessità di dotarsi di una propria legislazione in materia di cooperazione allo sviluppo, non solo per rafforzare l’impegno e la piattaforma di lavoro della Regione stessa, ma anche per coordinare il lavoro dei diversi Enti locali interni al proprio territorio e per coordinarsi con la cooperazione governativa e internazionale. Alcune Regioni, quali Liguria, Toscana, Veneto, Friuli Venezia Giulia, Umbria e Lazio si sono dotate di una di legge di seconda generazione, caratterizzata da alcuni elementi peculiari, quali:

v      introduzione di un programma pluriennale

v      estensione del ruolo della Regione a distinti ambiti: attività dirette, appoggio alle attività promosse dai soggetti pubblici e privati del territorio, e coordinamento delle stesse

v      creazione di sedi di incontro periodiche, aperte e pubbliche, con finalità di verifica delle attività svolte e di ricognizione e valorizzazione delle risorse, anche latenti, presenti sul proprio territorio. In alcuni casi, tali sedi consultive includono il concorso alla programmazione futura

v      attenzione per l’emigrazione regionale e le potenzialità di apporto che da essa possono derivare per iniziative di cooperazione allo sviluppo[378]

Il processo vede alcune Regioni accelerare il loro processo di riforma, dovuto anche alle innovazioni introdotte dalla riforma costituzionale del Titolo V attuato poi con la legge del 2003 n. 131, ad esempio, Marche ed Emilia Romagna si sono dotate ormai di leggi di terza generazione. Ma tale processo vede anche altre Regioni, come la Campania, la Sicilia e la Calabria,[379] ancora alle prese con la definizione delle proprie leggi. Di seguito una tabella riassuntiva dell’assetto legislativo delle Regioni italiane:

Fonte: Ianni V., Toigo M., L’impegno della Regione Marche per la solidarietà e la cooperazione internazionale: 1996-2001, Regione Marche, Movimondo, 2001.

L’assetto legislativo regionale italiano viaggia, quindi, a diverse velocità, e le differenze si riscontrano anche nella disciplina delle materie regionali. Alcune Regioni, ed esempio, si sono dotate di una legge unica per tutti e tre i settori portanti della cooperazione decentrata: attività di cooperazione e solidarietà internazionale, interventi umanitari in situazioni di emergenza, iniziative di educazione, sensibilizzazione alla cultura della Pace.[381] Anche la cooperazione internazionale a livello sanitario è variabile, infatti, ci sono alcune Regioni, come la Toscana, l’Emilia Romagna, e la Lombardia, che disciplinano tale materia annualmente con delibere annuali:

Fonte: Pedicini V., Pomicino M., Stocchiero A., Il caso Italiano: la mobilitazione del sistema territoriale per la cooperazione decentrata da Mazzoli A., Zupi M. (a cura di), Finanza locale per lo sviluppo del Sud del Mondo, alcune esperienze innovative in Europa, UCODEP, 2004.

Inoltre le Regioni si sono quasi tutte dotate d’uffici o servizi ad hoc, inseriti nelle Presidenza di Giunta o alle dipendenze degli assessorati. Compito delle Regioni è occuparsi del coordinamento, della promozione, dell’attuazione e del sostegno finanziario ai soggetti territoriali. Stabiliscono, inoltre, i soggetti ammissibili alla richiesta dei fondi regionali e, spesso, le priorità geografiche e/o settoriali. Istituiscono anche molte modalità di concertazione, negli ultimi anni è emersa una modalità, quali i Tavoli Paese che possono avere anche carattere tematico. Questi ultimi sono attivi in Emilia Romagna, in Toscana e nella Provincia Autonoma di Trento.

Il valore del lavoro svolto e del contributo che questo strumento può offrire alla cooperazione decentrata è ancora alquanto indefinito, sia per la caratteristica della novità, sia perché non esistono pareri concordi in dottrina, pertanto solo il tempo potrà dimostrare la convenienza dell’utilizzo di questo strumento, in relazione soprattutto ai risultati. Altra caratteristica fondamentale consiste nel fatto che le Regioni si sono dotate di assetti istituzionali capaci di proiettarle su un piano internazionale. Esistono infatti: strutture dedite alla gestione dei “rapporti internazionali con gli Stati, con gli enti omologhi esteri, con le istituzioni dell’Unione Europea e con le organizzazioni internazionali”;[382] strutture per la programmazione e il coordinamento sia per le politiche regionali di internazionalizzazione che per la cooperazione allo sviluppo;[383] uffici di rappresentanza regionale a Bruxelles,[384] con il compito di assicurare una diretta rappresentanza della Regione in ambito comunitario; “le antenne regionali nel mondo”,[385] per la promozione culturale, sostegno alle imprese e agli investimenti e rappresentano in ogni caso degli importanti punti operativi e di riferimento. Strutture, quindi di rappresentanza e di collaborazione rappresentano oggi un aspetto fondamentale dell’assetto istituzionale.

A livello nazionale, infatti, gli Enti locali si sono davvero attivati e gli strumenti di collaborazione sono davvero molteplici. È da rilevare l’importanza dell’OICS, (Osservatorio Interregionale sulla Cooperazione allo sviluppo) che vanta la presenza di tutte le Regioni e delle due Province autonome di Trento e Bolzano.[386] L’OICS, nato nel settembre del 1991, si propone di “stimolare l’attività di cooperazione di Regioni, Province autonome” , “promuovere ricerche”, “elaborare dati”, “organizzare convegni”, ma soprattutto si “propone come struttura di riferimento, elaborazione e progettazione delle attività di cooperazione allo sviluppo”[387] l’ANCI e l’UPI, riconosciuti in quanto soggetti fondamentali delle cooperazione decentrata dall’articolo 19 comma 1 della legge n. 68 del 1993, sono interpreti nazionali fondamentali all’interno del panorama della cooperazione decentrata italiana.

L’ANCI, associazione dei Comuni italiani, e l’UPI, Unione delle Province italiane, si prefiggono di valorizzare, seppur in maniera diversa, il lavoro delle Autonomie locali. Decisive per la cooperazione decentrata italiana sono le diverse forme associative che vedono le Autonomie locali confrontarsi e collaborare; da rilevare è l’importanza del coordinamento degli “Enti locali per la pace”, nato nel 1991 “dall’Assemblea nazionale degli Enti locali denuclearizzati” si propone di implementare un maggiore dialogo tra popoli e culture. Da evidenziare è anche l’emergere nel corso del tempo di altri organismi di concertazione sui temi della pace e del decentramento, come il Forum permanente per lo sviluppo umano e la lotta contro l’esclusione sociale, il Forum permanente del terso settore, il Consorzio italiano di solidarietà, le Ambasciate della democrazia locale, il Forum delle città per la cooperazione decentrata, tutti forum ed enti che riescono a mettere insieme gli sforzi e i contributi di due importanti attori all’interno del processo di riorientamento delle politiche italiane di cooperazione allo sviluppo e in particolare della cooperazione decentrata: la società civile e le Autonomie locali.

Inoltre, in funzione di raccordo e coordinamento tra e con le Regioni, è da rilevare l’importanza del MAE e dell’Assemblea delle ONG italiane.[388] Sempre a livello nazionale, a partire dagli anni novanta si è instaurato un cosiddetto “Sistema delle Conferenze”, composto essenzialmente da tre Conferenze. Le prime due rappresentano un luogo di confronto solo tra Regioni e sono quella dei presidenti delle Regioni e delle Province Autonome; mentre la terza è la Conferenza Stato-Regioni, “terreno di confronto con il governo e la Conferenza Unificata, luogo di confronto con il governo e le Autonomie locali, attraverso le loro organizzazioni rappresentative (ANCI, UPI E UNCEM)”.[389]

Importante è anche la Conferenza Stato-città, per il confronto tra governo e Autonomie locali, mentre per il confronto nazionale tra gli Enti locali è stata istituita, nel giugno del 2002 presso la segreteria generale del MAE, l’Unità per le Regioni. Tale struttura prende le mosse da una precedente, ma si differenzia dalla stessa, dedita solo al coordinamento tra le Regioni, perché punta alla concertazione tra l’attività estera delle Regioni e le iniziative del MAE. Questa Unità per le Regioni svolge funzioni di carattere informativo e di collegamento, attraverso l’istituzione di due importanti strutture: un focal point, con sede sia all’interno delle varie direzioni del MAE che delle Regioni, e una banca dati, che raccoglie sia le iniziative del MAE che delle Regioni.

Altri strumenti innovativi, che aiutano a completare il quadro istituzionale, si insidiano nel panorama nazionale, come la “stipula di convenzioni e accordi quadro sui progetti”, un esempio concreto è “l’Accordo Quadro tra la DGCS e L’ANCI”. In quest’accordo, risalente al 2001, entrambe le parti non solo si impegnano ad informare, sensibilizzare ed aggiornare i Comuni sul tema della cooperazione decentrata, ma anche a cofinanziare le iniziative.[390] Altro importante strumento è “l’Accordo – Quadro tra la DGCS e l’UPI” che punta alla sensibilizzazione del tema della cooperazione decentrata delle Province italiane con i PVS. Ancora, esiste oggi la possibilità di stipulare “Accordi su specifici progetti” regionali, un esempio è proprio un progetto per i minori con handicap fisici in Bosnia-Erzegovina tra la Regione Emilia Romagna e la Regione Marche con il MAE[391] e la possibilità di stabilire degli “Accordi Quadro di Programma” utili all’instaurazione di rapporti di collaborazione diretti tra la DGCS e le singole Regioni. È da menzionare un accordo particolare tra il Lazio e la DGCS, che a differenza dei singoli accordi delle Regioni, è “finalizzato a concordare un programma” che i due enti svolgeranno insieme e in partenariato.

Gli assetti istituzionali italiani non possono oggi essere compresi senza uno sguardo alle potenzialità delle iniziative europee in cui essi sono inseriti. Le Regioni italiane possono partecipare a programmi ed istituzioni europee di concertazione, tra le quali spiccano la CPRM (Conferenza delle Regioni Periferiche e Marittime), la CCRE (Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa) che costituisce la sezione europea di IULA e l’ARE (Associazione delle Regioni d’Europa). Queste Conferenze si collocano su un piano più operativo e lavorano per promuovere “la cooperazione interregionale in ambito comunitario”.[392] Esiste, inoltre, un importante organismo, il CdR (Comitato delle Regioni), che oltre ad essere l’organo di maggior rilievo nella rappresentanza presso l’Unione degli interessi regionali, è parte integrante del sistema comunitario e contemporaneamente portavoce essenziale degli interessi delle comunità locali.[393] A tutto ciò si intrecciano a livello europeo, altri tipi di cooperazione interregionale portati avanti da alcune associazioni interregionali, quali “Alpe Adria”, “Quattro Motori d’Europa” e “Arge Alp”.[394] Da rilevare è anche il CPLRE (Congresso dei Poteri Locali e Regionali d’Europa) nato nel 1994 e organo consultivo del Consiglio d’Europa.

L’Unione Europea offre oggi, anche dal punto di vista finanziario e non solo istituzionale, grandi opportunità per le Regioni. Esistono, infatti, due tipi di strumenti finanziari a loro disposizione, in altre parole, gli strumenti di bilancio, composti da quattro Fondi strutturali, quali il FERS (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, il primo risale al 1975), il FSE (Fondo Sociale Europeo), il FEOGA (Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia) e il SFOP (Strumento Finanziario di Orientamento alla Pesca); e gli strumenti di prestito, come la BEI (Banca Europea degli Investimenti) e il FEI (Fondo Europeo per gli Investimenti). Questi due blocchi di strumenti rappresentano i principali meccanismi dell’Unione Europea per il riequilibrio regionale.

A loro volta, i Fondi Strutturali si dividono in tre categorie: le iniziative nazionali a cui sono dedicate nel periodo 2000-2006 il 90% dei Fondi. I programmi d’Iniziativa Comunitaria (PIC), a cui, per lo stesso periodo, si è attribuito il 5,35% dei Fondi, e le azioni innovative, a cui per il periodo 2000-2006 va lo 0,65 dei Fondi. A loro volta i PIC si dividono in: INTERREG, dedicato alla cooperazione transfrontaliera, transnazionale e interregionale; LEADER, per lo sviluppo rurale; URBAN, per lo sviluppo urbano e EQUAL, per la cooperazione transnazionale e la lotta alla discriminazione generica sul lavoro. La partecipazione delle Regioni italiane a questi programmi e fondi è davvero molto alta.[395] 

I fondi del programma INTERREG non hanno l’obiettivo di cooperazione allo sviluppo con i PVS, ma quello di una maggiore cooperazione tra le Regioni europee, quindi rappresentano anche un importante momento di confronto intracontinentale. Di fronte alla molteplicità[396] dei programmi europei, si stanno attuando anche politiche di coordinamento tra i diversi programmi. Ad esempio, è stato lanciato un programma (Wider Europe) nel 2003, nell’ottica di una nuova politica della prossimità e di coordinamento tra i diversi programmi (nella fattispecie tra il MEDA e il CARDS), che dovrebbe attuarsi nel 2007. Inoltre, come rilava Ianni, <<Un indicatore del tutto impreciso in quanto a portata generale ma significativo di una tendenza è offerto dalla partecipazione, nel 2001, di ben 65 città italiane al programma URB-AL, con un impegno esteso in molti casi a più di una delle sue 8 reti tematiche. […]. I dati relativi alla partecipazione dei Comuni italiani al programma Asia-Urbs, confermano tale tendenza>>.[397]

Esistono, altresì, sempre a livello europeo, programmi settoriali a cui le Regioni italiane possono partecipare. Essi riguardano i settori più diversi, tra i quali la cultura, la ricerca, l’ambiente lo sviluppo. Tali programmi vengono pubblicati sulla GUCE, cioè la Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea e la partecipazione regionale avviene attraverso bandi. L’aspetto rilevante è che gli Enti locali interessati ad una problematica possono entrare direttamente in contatto con le istituzioni comunitarie, divise ovviamente per settore di competenza.[398] Rilevante è il dato economico, per il periodo di programmazione 2000-2006, l’Italia ha usufruito di 28.484 euro, seconda solo alla Germania (43.087), a fronte di un’intera Europa[399] per un totale complessivo di 183.564 euro.

Altro aspetto, indispensabile alla comprensione dell’assetto istituzionale italiano, sono le reti a livello internazionale. Nel momento in cui le Autonomie locali italiane usufruiscono di modalità di finanziamento internazionale, quindi multibilaterali e bilaterali, s’instaurano nuovi meccanismi di coordinamento che plasmano la realtà istituzionale. Grazie al canale multibilaterale, sono stati instaurati importanti rapporti di collaborazione internazionali, un esempio è rappresentato proprio dai PDHL,[400] nell’ambito dei quali, grazie ad un “strategia quadro di cooperazione internazionale”, l’Italia ha contribuito alla realizzazione di PDHL in Tunisia, Bosnia-Erzegovina, Sudafrica, Mozambico, Angola, Repubblica Dominicana, Cuba e America Centrale.[401]

I PDHL oltre ad essere importanti per la creazione di azioni di cosviluppo, hanno anche permesso alle diverse realtà italiane di confrontarsi attraverso diversi Coordinamenti Regionali, Comitati locali, divenuti importanti luoghi d’incontro tra pubblico e privato, e più in generale tre tutte le istanze territoriali interessate. I Comitati locali, presenti nel nord e nel sud del mondo, <<si istituiscono su iniziativa degli Enti locali o di uno o più soggetti della società civile (associazioni o individui) con lo scopo di partecipare, con un proprio specifico piano d’azione, ad un programma quadro di sviluppo umano>>.[402]

Essi si occupano, generalmente, di cinque campi d’azione, quali: “diritti umani, decentramento e democrazia[…]”, “assetto del territorio, protezione dell’ambiente ed infrastrutture […]”, “sviluppo economico equilibrato[…]”, “salute e politiche sociali[…]”, “educazione di base e formazione professionale”.[403] Oltre ai Comitati, particolare rilevanza assumono le ADEL (Agenzie di sviluppo economico locale), che promuovendo capacità imprenditoriali sostenibile e a medio e lungo periodo, attivano processi di autodeterminazione locale e di decentramento.

Oggi, la cooperazione italiana sta realizzando, insieme all’UNOPS (United Nations Office for Projects Service), il PASARP (Program of Activities in Support of the Albanian Refugee Population) in Albania e il City to City in Serbia.[404] In relazione invece ai programmi di carattere multilaterale è in atto il “Programma Italia-FAO di cooperazione decentrata”, realizzato da FAO e DGCS, in cui quest’ultima gioca un ruolo di collegamento tra FAO ed Enti locali italiani. Lo scopo è quello di realizzare partenariati tra città, comunità locali del sud, progetti di sicurezza alimentare. In questo programma, la FAO ha la responsabilità generale del programma, ed opera attraverso un “comitato direttivo”, “un gruppo di lavoro tecnico” e un una “equipe DGCS/MAE-FAO congiunta di valutazione”.

Infine, da un punto di vista economico, è da rilevare che le Regioni italiane solo nel 2002 hanno stanziato per la cooperazione allo sviluppo 32.523.318 di euro, mentre nel 2003 hanno destinato 33.474.077 euro, queste cifre rivelano un alto impegno della cooperazione decentrata italiana, ma esso risulta ancora più chiaro se si paragonano le cifre dell’ultimo biennio a quelle del 1999 e del 2000. In quegli anni ammontavano a 15 milioni di euro, la cifra, e quindi, l’impegno è più che raddoppiato.[405] Le Regioni che hanno destinato la maggior parte del loro PIL alla cooperazione allo sviluppo non sono neanche le più ricche. Tra le Regioni con un più alto ammontare di quote destinato alla cooperazione allo sviluppo, vanno segnalate, la Regione Emilia Romagna, la Toscana, la Lombardia, la Provincia Autonoma di Trento, il Piemonte, il Trentino Alto Adige, la Provincia Autonoma di Bolzano e anche Veneto, Lazio, Sicilia e Sardegna.

Di seguito i valori percentuali rispetto al proprio bilancio previsionale.

Fonte: Pedicini V., Pomicino M., Stocchiero A., Il caso Italiano: la mobilitazione del sistema territoriale per la cooperazione decentrata da Mazzoli A., Zupi M. (a cura di), Finanza locale per lo sviluppo del Sud del Mondo, alcune esperienze innovative in Europa, UCODEP, 2004.

Inoltre, volendo delineare, per zone geografiche la destinazione delle politiche della cooperazione italiana allo sviluppo, ed in particolare dell’approccio decentrato delle Autonomie locali, è possibile costruire una tabella esplicativa:

Fonte: Pedicini V., Pomicino M., Stocchiero A., op. cit.

Nonostante vi sia questo fermento all’interno delle comunità locali e più in particolare delle Autonomie locali, nonché un pullulare di iniziative a livello europeo, si è di fronte ad una congiuntura storico-politico-legislativa nazionale molto delicata. Esiste, infatti, da un lato il “Sistema Italia” operativo ed attivo a livello locale, regionale ed europeo e un assetto legislativo nazionale che non rispecchia la realtà dei fatti o che non riesce ad adeguarsi allo scenario internazionale. Gli sforzi in direzione di una riforma sono tanti, ma il ritardo e la lentezza con cui si sta protraendo la riforma dell’attuale legge che regola la cooperazione allo sviluppo, cioè, quella 49/87, ha portato il legislatore nazionale di fronte l’impellente necessità di occuparsi sia della riforma della legislazione della cooperazione allo sviluppo che di quella del titolo V della costituzione italiana.

Prospettive e questioni aperte

A fronte del complesso panorama in precedenza descritto, molte sono le questioni, i punti interrogativi, le difficoltà intrinseche di un approccio nuovo, complesso nella definizione, nella metodologia e nell’azione. Le problematiche attraversano questioni politiche, legislative, strategiche. Il valore e la riuscita del lavoro degli Enti locali, preziosa fonte di vitalità, dipende molto dagli assetti legislativi non solo regionali ma anche da quelli nazionali in cui sono inseriti. Il quadro nazionale italiano è in via di ridefinizione, di riforma e di trasformazione e in questa sede non può certamente essere trascurato. È infatti fondamentale per una comprensione globale delle azioni di cooperazione allo sviluppo.

Il processo di riforma, resosi indispensabile di fronte alla realtà regionali delle Autonomie locali italiane inserite in un contesto internazionale e macro regionale, come l’UE, ha avuto un duplice risultato. La legislazione nazionale, rispondendo alle domande degli Enti locali, ha in primo luogo interpretato le istanze e l’evoluzione della politica della cooperazione decentrata italiana, ma, in secondo luogo, ha messo in moto un processo di forte decentramento che non è stata in grado di gestire, ha acceso un fuoco che non è stata in grado di domare.

Il processo di riforma dell’assetto legislativo italiano che guida la cooperazione allo sviluppo si è mosso molto lentamente. Uno dei primi e più importanti passi verso la riforma della legge n. 49 del 1987 è stato rappresentato dall’art. 19 della legge n. 68 del 1993 dal titolo “Disposizioni urgenti in materia di finanza derivata e di contabilità pubblica”.[406] Essa, infatti, al comma 1 dell’art. 19, oltre a riconoscere all’ANCI e all’UPI la legittimità “a stipulare apposite convenzioni che prevedano lo stanziamento globale da utilizzare per iniziative di cooperazione da attuarsi anche da parte di singoli associati”.[407] Stabilisce, al secondo comma, che le Province e i Comuni possono destinare al massimo lo <<0,80% della somma dei primi tre capitoli delle entrate correnti dei propri bilanci di previsione, per sostenere programmi di cooperazione allo sviluppo ed interventi di solidarietà internazionale>>.[408] Questo ha significato un protagonismo diretto degli Enti locali minori.[409]

Il dibattito suscitato sul tema della cooperazione decentrata tra la DGCS e le Autonomie locali sulla necessità di ridefinizione dell’attività di cooperazione decentrata porterà solo nel 2000, grazie al citato documento del MAE-DGCS “Linee di indirizzo sulla cooperazione decentrata”, ad un processo sia di definizione concreta della cooperazione decentrata e durante la legislatura 1996-2000, anche alla presentazione di un testo di riforma, in cui, sancendo l’importanza delle Autonomie locali, si ribadiva:

v      Sia il principio di “partenariato tra soggetti pubblici e privati ed organizzazioni della società civile del territorio italiano e dei Paesi cooperanti”, quale valore costante e portante per la cooperazione italiana;

v      Sia la soggettività di Regioni, Province Autonome, Province e Comuni e dei loro consorzi ed associazioni all’interno della cooperazione decentrata, definiti “soggetti italiani della cooperazione” al pari del Governo e delle organizzazioni non governative;

v      Sia la funzione di promozione degli “interventi di cooperazione allo sviluppo, di solidarietà internazionale” e di interscambio a livello decentrato, favorendo la partecipazione dei soggetti attivi all’interno del tessuto socio-territoriale, e ribadendo comunque “l’eventuale funzione di enti esecutori di iniziative, anche di emergenza, interamente finanziate dalla cooperazione governativa”.

All’interno di questo processo di riforma, è da rilevare anche la proposta d’istituzione di fori di consultazione organica fra i soggetti della cooperazione governativa, non governativa e decentrata, sia in fase d’ideazione del documento di programmazione triennale della cooperazione governativa, sia in fase operativa dell’azione di cooperazione. Il processo di riforma degli assetti legislativi nazionali, non solo ha proceduto con lentezza ma risulta tuttora incompleto e bloccato. Tale processo ha subito nel tempo accelerazioni e rallentamenti, attivandosi solo parzialmente ed episodicamente, per esempio con la legge n. 84 del 2001 dal titolo “Disposizioni per la partecipazione italiana alla stabilizzazione, alla ricostruzione e allo sviluppo dei paesi nell’area balcanica”. Tale legge sancisce il ruolo e il valore della cooperazione decentrata all’interno di processi di sviluppo e di ricostruzione.[410] Ciò determinò anche un grande processo di confronto tra MAE, Ministero delle Attività produttive e le Autonomie locali, ma a livello pratico non segnò significativi passi avanti.[411]

Il momento successivo, che avrà come oggetto il ruolo degli Enti locali, è la riforma referendaria del Titolo V della costituzione entrato in vigore l’8 novembre del 2001 con legge costituzionale n. 3/2001.[412] Come evidenzia Marco Olivetti,[413] le motivazioni che hanno spinto per la riforma del Titolo V sono da ravvisare sia nella chiara internazionalizzazione delle problematiche che necessitano oggi di una concertazione decisionale più ampia, sia nel nuovo ruolo assunto dalle Autonomie locali, nell’ambito della politica internazionale. Nella riforma del Titolo V particolare rilevanza, ai fini di quest’analisi, assumono gli articoli 117 e 119. Infatti, Olivetti rileva che l’articolo 117 sembra introdurre una caratteristica tipica dello Stato federale.

A differenza del passato, oggi quest’articolo disciplina ed elenca le materie di competenza statale e lascia alle Regioni la gestione di tutte le altre materie non espressamente enucleate. Esso, oltre a ribadire il principio chiave della cooperazione italiana, cioè che lo Stato esercita competenza esclusiva in materia di politica estera e rapporti internazionali (art. 117 comma 2), sancisce la legittimità costituzionale delle regioni in materia di “rapporti internazionali e con l’Unione Europea”, anche se continua a rappresentare materia di competenza concorrente con lo Stato (art. 117, comma 3).

Sempre l’articolo 117 al comma 5 introduce un’altra importante innovazione, cioè la legittimità costituzionale delle Regioni nel conseguimento di accordi nelle materie di competenza esclusiva e prettamente regionale sia nelle materie di competenza concorrente con lo Stato. Quest’articolo sembra molto progressista, ma bisogna tenere in considerazione il fatto che da questa potestà restano escluse le materie di competenza statale, tra le quali rientrano le attività di politica estera. Inoltre l’articolo 117 al comma 9, dichiara che “nelle materie di sua competenza, la Regione può concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad un altro Stato, nei casi e con le forme disciplinati dalla legge dello Stato”.

In realtà, l’interpretazione di questo comma è davvero controversa, però si può affermare, secondo Olivetti, che <<nella determinazione dei “principi fondamentali” in materia di “rapporti internazionali delle Regioni”, la legge statale potrà regolare - limitandosi appunto a stabilire principi, lasciando quindi uno spazio autonomo di scelta alla legislazione regionale - le attività internazionali delle Regioni che non si traducano in atti bilaterali, suscettibili di far insorgere diritti, doveri e obblighi per la Regione e una controparte estera, ma che si limitino ad attività di studio e informazione, alla partecipazione a convegni, a contatti di reciproca conoscenza, o alla promozione all’estero di interessi economici e culturali della regione […]>>.[414] La portata innovativa del comma 9 dell’articolo 117, come d’altronde del comma 5, risulta sicuramente attenuata.

Questa tesi si è rafforzata dal fatto che la stipulazione da parte delle Regioni d’accordi e d’intese, sempre e solo nelle materie di loro competenza regionale esclusiva e concorrente, non ha legittimità assoluta, nonostante sia essa adesso prevista da una norma costituzionale, ma è legittima solo quando attuata “nei casi e nelle forme” disciplinate dalla legge ordinaria. Tale articolo inoltre non precisa se gli accordi e le intese stipulati dalle Regioni debbano o possano rappresentare un obbligo anche per lo Stato, al tal punto, quindi, da poter essere equiparati a trattati internazionali.

Infatti, il testo facendo la differenza solo dal punto di vista della controparte contraente, Stato o enti interni ad un altro Stato, non specifica la valenza di tali accordi, pertanto quest’ultima sarà sancita solo grazie alla legislazione di attuazione, con decisione ad hoc circa la valenza dell’accordo regionale.[415] In questo caso il margine di discrezionalità statale è ovviamente molto forte. Importante è, inoltre, l’articolo 119, il quale prevede l’autonomia finanziaria non soltanto per le Regioni, ma anche per i Comuni, le Province e le Città Metropolitane; il primo comma sancisce, infatti, “l’autonomia di entrata e di spesa” e il secondo comma riconosce “la possibilità per gli Enti locali di stabilire propri tributi ed entrate”.[416]

Dal punto di vista finanziario, quindi, sembra essere stabilita una grande ad ampia libertà anche per gli Enti locali minori. La legislazione in materia è molto controversa, sfalsata e non uniforme dal punto di vista finanziario e legislativo, e cela molti limiti impliciti che poi sono stati affermati chiaramente con la legge chiamata a dare attuazione alla riforma del Titolo V. La legge n. 131 del 5 giugno 2003, conosciuta come legge “La Loggia”, relativa sempre al ruolo delle Autonomie locali all’interno dei rapporti internazionali, sembra porsi, secondo Andrea Ciuffi, sostanzialmente in linea con il passato. Essa, infatti, prevede un forte controllo sulle relazioni estere delle Regioni, sia in maniera preventiva che successiva all’accordo o intesa. La novità di questa legge consiste nella “possibilità per le Regioni di vedersi conferire da parte dello Stato i pieni poteri di firmare un accordo con uno Stato estero (articolo 6, comma 3)>>.[417]

Ora, nonostante la portata innovativa di questa legge, bisogna anche guardare ai limiti posti a questa potestà di firma di un accordo con uno Stato, infatti:

1. Gli accordi possono riguardare solo materie d’esclusiva competenza regionale, quindi né materie di natura concorrente né tanto meno esclusiva dello Stato.

2. Gli accordi devono riguardare aspetti tecnico-amministrativi o di programmazione. La conclusione d’intese con un ente interno ad un altro Stato deve essere, inoltre, comunicata prima della firma alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e al MAE, e l’ipotetica intesa deve riguardare solo materie atte a “favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale nonché a realizzare attività di mero rilievo internazionale”.[418]

3. Gli accordi devono rispettare i vincoli comunitari e internazionali, le linee della politica estera italiana e i principi fondamentali delle leggi statali e ordinarie.

4. Le trattative in corso devono essere comunicate alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e al MAE, il quale indicherà “principi e criteri”[419] e conferirà il potere di firma. In tal modo gli organismi succitati si attribuiscono il diritto di stabilire l’opportunità di un accordo o intesa, opportunità, che come si evidenzia in dottrina, non può essere di altra natura se non politica.

Tutti questi sistemi di garanzia e di controllo in realtà rivelano la vera natura della legge, la quale ribadisce il principio per cui <<il dialogo Stato Regioni in materia di attività internazionale è ancora prigioniero della visione tradizionale del diritto internazionale che riconosce solo il rapporto tra Stati, definendo un’immagine della realtà delle relazioni internazionali soggettivamente esclusiva, e quindi incompleta e fallace>>.[420]

Le problematiche e i punti di debolezza non si rilevano solo a livello legislativo. Essi sono anche legati non tanto all’approccio generale della cooperazione decentrata, che, come dimostrato, si è visto riconoscere una rilevanza internazionale generalizzata all’interno delle politiche di sviluppo ed un riconoscimento in quasi tutti i forum internazionali, quanto alle diverse modalità d’azione, che forse sarebbe meglio e più corretto indicare come modalità di speriment-azione.

Ianni, oltre ad evidenziare le problematiche relative al partenariato, individua una serie di altre questioni aperte, che necessitano d’attenzione:[421]

A) “questioni di chiarezza e operatività dei principi, delle metodologie, delle procedure e di mainstreaming, cioè, d’istituzionalizzazione della cooperazione decentrata come modalità d’intervento non marginale negli assetti della cooperazione allo sviluppo”.

A. 1) tali problematiche insieme, alle “metodologie e bisogno di assicurare la loro coerenza con i principi della partecipazione e dell’ownership, ciò comporta un impegno della cooperazione decentrata nella rilettura di strumenti quali il quadro logico e la gestione del ciclo del progetto, sia per quanto riguarda la loro struttura che l’uso che se ne fa”, rappresentano tanto un’occasione quanto una potenzialità.

A. 2) “creazione di meccanismi chiamati a funzionare come spazi di incontro, raccordo, collegamento e coordinamento, territoriali e non[…]”. Tra i meccanismi di raccordo, forum, tavoli e reti, sono delle forme importanti, ma comunque spesso “indeboliti, molte volte, dalla ridotta capacità di gestione delle differenze, dalla poca chiarezza dei ruoli dei diversi attori, dalla scarsa definizione della agenda di lavoro, dalla persistente confusione tra dimensioni politicorappresentativa e dimensione tecnicogestionale”. L’esperienza dei comitati si è dimostrata diversa a seconda della natura degli stessi. Se cittadina, la discontinuità, la carenza di elaborazione di strategie coerenti e a lungo periodo ne hanno caratterizzato il lavoro, se programmatica, il legame col territorio, si è rivelato, positivamente, decisivo.

A. 3) “[…], la debole attenzione per gli aspetti gestionali, così come per il momento valutativo, ripropone per gli interventi della cooperazione decentrata quanto già avanzato rispetto alle azione delle ONG, e cioè l’urgenza, da una parte di impegnarsi nell’individuazione di indicatori in grado di cogliere gli aspetti non tangibile e relazionali dei processi di sviluppo, e dall’altra di adottare metodi e procedure rispondenti ad una visione di processo e non semplicemente di progetto, gli unici in grado di conferire al monitoraggio e alla valutazione il carattere non di controllo esterno ma di occasione di apprendimento[…]”.

B) “La capacità di rispondere alla sfida […]: la ricerca della coerenza, cioè, di percorsi tali da stabilire rapporti non strumentali ma convergenti tra le scelte che orientano la cooperazione decentrata allo sviluppo e quelle che guidano i processi di internazionalizzazione economica e di paradiplomazia”.[422]

B. 1) In relazione al punto sopra annunciato, Ianni evidenzia come i problemi della cooperazione decentrata siano circoscritti soprattutto alla “pertinenza e all’efficacia dell’approccio e delle strategie di sviluppo prescelte: coerenza, coordinamento, operatività, mainstreaming, rapporto con le sfere della politica e dell’economia” che devono porsi in rapporto d’interrelazione e compatibilità.

C. 1) In ultimo le problematiche di fondo sono quelle legate all’approccio partecipativo “in primo luogo la non ancora sufficiente definizione delle procedure relative al momento di dialogo politico e dei meccanismi di gestione dei conflitti e di articolazione del consenso”.

Nonostante questi punti, Ianni evidenzia come la cooperazione decentrata è un laboratorio importante, è rappresenta una fondamentale risposta alle sfide della cooperazione allo sviluppo.

Stocchiero rileva come i punti di debolezza siano sostanzialmente quattro. Il primo, e anche il più importante (grave?), è legato proprio alla difficoltà dell’impegno e della vitalità degli Enti locali d’inquadrarsi, inserirsi all’interno degli assetti legislativi nazionali anche e soprattutto a causa dell’incompleto processo di riforma prima analizzato. Il secondo è relativo invece alle effettive capacità degli amministratori locali. Il livello di know how e di capacity building spesso non solo è basso sul piano locale, ma anche sul piano delle esperienze e delle abilità di dialogo con le comunità locali del sud, di comprensione e instaurazione di partenariato nell’ottica dello sviluppo reciproco, del cosviluppo. Un terzo punto di debolezza consiste nella cattiva interpretazione delle caratteristiche intrinseche del glocalismo che investono la cooperazione decentrata. Può, infatti, rischiare di scadere nel localismo, caratterizzato dalla semplice distribuzione di fondi, e dalla diffusione microprogetti. Altro problema è la resilienza e/o opposizione che associazioni, ONG hanno nei confronti degli Enti locali. Questi ultimi non suscitano spesso fiducia, sia per il loro carattere governativo sia per la continua alternanza tra fazioni politiche e personaggi all’interno delle Giunte. Quarto problema è ravvisato nella scarsezza di coordinamento con gli organismi istituzionali centrali che guidano la cooperazione allo sviluppo, quali MAE e DGCS. Per un approccio che rileva diverse difficoltà è importante anche sottolinearne i suoi punti di forza.

La forza del locale internazionalizzato, del partenariato, della democratizzazione, del rapporto diretto con le istituzioni comunitarie, della flessibilità insita nei processi di conoscenza e comprensione delle forze locali, del dialogo tra nord e sud che sembrano parlare lo stesso linguaggio grazie alla condivisione di problematiche, della voce del settore privato, sono oggi dei punti fondamentali, trainanti e motori nell’ottica dello sviluppo umano. I problemi non si annidano tanto nei punti di debolezza e i punti di forza non si insinuano nelle caratteristiche teoriche dell’approccio decentrato, ma essi si controbilanciano, si contrastano e fanno di quest’approccio una strada da esplorare nell’ottica della critica e della messa in discussione di certezze.

Se la cooperazione decentrata lascia aperte molte questioni, sicuramente ne chiude una: quella di una crisi definitiva delle politiche di cooperazione allo sviluppo e dell’inesistenza di approcci alternativi alle teorie classiche dello sviluppo, <<costituisce la risposta più articolata ai problemi che accompagnano e fanno da sfondo al riconoscimento della società civile come attore di sviluppo […] integra anche governi locali ed attori economici […]>>.[423] La crisi, come si è detto altrove in questo lavoro, è un punto di rottura, un momento di ridefinizione delle scelte, e questa congiuntura storica rappresenta un momento ormai maturo per la riforma dell’agenda nazionale alla luce delle realtà internazionali e locali.

<<La tradizionale gestione della politica estera (government) va oggi integrata con l’abilità di governare il sistema di relazioni poste in essere dei diversi soggetti con proiezione internazionale (governance), a partire proprio dagli enti regionali e locali. Ed è proprio dal modo in cui verranno gestiti questi rapporti che si misurerà nel prossimo futuro la capacità del governo di sostenere al meglio il nostro sistema paese>>.[424]

Conclusioni:

Dove finisce il limite della cooperazione allo sviluppo, e in questo caso quella della cooperazione decentrata, e comincia quello della politica estera? C’è un limite netto tra le due? La zona grigia che le separa può essere considerata come l’area di potenziale espressione delle istanze subnazionali? I fatti dimostrano che tale zona grigia oltre ad essere zona d’indefinitezza politica è anche luogo fondamentale per la proliferazione di rapporti partenariali di solidarietà, sostegno e realizzazione di politiche di sviluppo umano.

In un mondo dove la differenza tra la cooperazione a lungo termine è stata più volte invocata in nome dello sviluppo umano sostenibile al posto degli interventi a pioggia, o a breve termine, tutto sembra complicarsi. Ciò ha determinato rapporti solidi, consolidati e per molti aspetti paradiplomatici. La legge 49 del 1987 sancisce che “La cooperazione alo sviluppo è parte integrante della politica estera”. Oggi, però, i soggetti che materialmente si occupano di politica estera sono cambiati, sono sfumati, sono diversi dagli Stati nazione, e attualmente le Autonomie locali rappresentano un’importante potenzialità nella trasformazione dei conflitti e della cooperazione alla pace.

In uno scenario dove la tutela dei diritti umani, e a maggior ragione, quelli di diritto cogente, rappresenta una priorità assoluta della comunità internazionale, i confini tra ciò che è legittimo, legale, ufficiale, ufficioso, restano, ma sicuramente sono porosi, deboli e penetrabili.

Nel contesto della cooperazione decentrata dove gli Enti locali sono diventati, in un certo qual senso, il contenitore territoriale–istituzionale delle istanze socio-politiche, la loro posizione è certamente più visibile e suscettibile a disappunti. Ma perché la cooperazione internazionale, nella veste politica estera, deve essere concepita come una materia di conflitto tra governi locali e governo nazionale? Oggi se la diplomazia portata avanti dagli Enti locali si chiama diplomazia parallela ci sarà un motivo. Essa non vuole confliggere, contrapporsi, competere o sostituirsi alla diplomazia ufficiale e governativa. Le politiche vogliono essere un contributo, un’aggiunta, vogliono costituire un apporto innovativo e costruttivo nell’opera di cooperazione decentrata allo sviluppo umano, nella sue molteplici vesti di cooperazione internazionale e politica estera.

Che la cooperazione decentrata si sia posta, concettualmente, e negli studi degli esperti della cooperazione allo sviluppo, tra il governativo e il non governativo, tra le relazioni verticali e orizzontali, cercando in un certo qual senso di colmare il gap dell’interdipendenza evidenziato da Leaderlach, ciò ha significato, anche nell’agire, un porsi sulla linea mediana, tra cooperazione allo sviluppo e paradiplomacy. La cooperazione decentrata italiana si dispone anche nella pratica in una zona grigia, soggetta ad accuse, mozioni, ricorsi, indefinitezza, ma che può davvero essere utile e foriera di novità nell’ambito del panorama internazionale.

Risulta chiaro che all’alba degli anni novanta, processi complessi attraversano lo scenario internazionale. Gli Stati nazionali, protagonisti indiscussi, fino a pochi decenni fa, della scena nazionale ed internazionale, cominciano a vedere messo in discussione il proprio ruolo. Sfide provenienti dall’alto e dal basso ridefiniscono il loro profilo. Il fenomeno della globalizzazione, attraversando e superando i confini nazionali, attribuisce alla sfera della non-statalità un’importanza crescente. Facendo della prossimità sociale, del confronto virtuale, dell’internazionalizzazione economica e dell’informazione trasnazionale, i suoi principi cardine, esso obbliga gli Stati a riformulare le loro politiche, a rivedere strategie e modalità d’azione.

Nel contempo, sfide provenienti dal basso, rappresentate da nuove forme di appropriazione della politica e del territorio, operano ugualmente per una continua rielaborazione degli assetti socio-politico-istituzionali nazionali. Autonomie locali, con un inedito protagonismo internazionale, si fanno portavoce d’istanze socio territoriali, di rapporti e politiche estere inedite. Emergono, inoltre, nuove forme d’organizzazione politica delle comunità umane, per dirla alla Glassner, nazioni non Stato, quasi Stati, Stati ribelli, obbligano la politica e la diplomazia internazionale e rivedere le proprie forme di espressione.

Causa e conseguenza di questo processo di rielaborazione di ruoli e scenari, è un ampio processo di riorientamento della diplomazia. Forme plurali, molteplici e diverse di contatto tra gruppi umani s’impongono nel panorama internazionale. La cooperazione alla pace, allo sviluppo, e la politica estera s’intrecciano costantemente, ridefinendo teorie e pratiche, in maniera fluida e mobile. La cooperazione alla pace, tematica all’ordine del giorno in tutti i forum nazionali ed internazionali, sfida e arricchisce problematiche e riflessioni inerenti la cooperazione allo sviluppo. La multi track diplomacy, approccio sistemico alla pace, diventa un paradigma centrale per la redefinizione di ruoli, soggetti, modalità e strategie d’azione nella cooperazione e nella politica internazionale, che opera per la risoluzione, o meglio per la trasformazione dei conflitti. Nel contempo, a rielaborare contenuti e forme della diplomazia statale, è la paradiplomacy. Modalità nuova d’approccio ai problemi della politica internazionale, ridefinisce il ruolo delle Autonomie locali o NCG. Esse diventano partner nella creazione di rapporti interregionali, catalizzatori d’interessi areali e settoriali all’interno della politica e delle relazioni internazionali. In questa dimensione processuale e paradiplomatica, il territorio assume un’importanza decisiva anche nel rapporto con la cooperazione decentrata.

Il territorio diventa la chiave di risposta e d’interpretazione delle trasformazioni in atto, e la cooperazione decentrata, in quanto approccio innovativo di valorizzazione e rappresentanza delle istanze dello stesso, si pone come risposta alla crisi in cui versano le politiche di cooperazione allo sviluppo, certamente non in maniera univoca e definita, ma aperta e soggetta a diverse interpretazioni, creando, attraverso il territorio, nuovi rapporti che vanno dal locale a transnazionale.

La cooperazione decentrata intercettando le richieste dei soggetti locali, di enti privati, del settore commerciale ed economico, di università, rivela il protagonismo inedito del territorio e delle Autonomie locali. Esse non solo cercano di interpretare e coordinare politiche e strategie d’azione, ma si fanno portavoce, a livello internazionale, delle istanze locali, nell’ottica del cosviluppo e del partenariato internazionale per lo sviluppo locale. Le parole d’ordine nell’approccio decentrato sono e restano, infatti, il partenariato che cerca di collegare comunità del nord e del sud del mondo, lo sviluppo attraverso lo scambio reciproco d’esperienze e abilità, il coordinamento e la coerenza delle politiche attuate, la costruzione di un dialogo e di un rapporto di fiducia reciproco. Nonostante la centralità di questi principi, non sempre essi trovano attuazione all’interno delle politiche nazionali ed internazionali, questo sia per la novità che caratterizza l’approccio decentrato sia per la capacità d’influenza delle scelte locali. Ciò, però, non sminuisce il valore e le potenzialità di quest’approccio, anzi ne valorizza lo sforzo di riorientamento delle politiche e delle strategie d’azione. Il collegamento internazionale, nazionale, locale sembra, quindi, trovare il proprio luogo privilegiato d’espressione nella cooperazione decentrata.

L’analisi del ruolo che in essa svolgono le Autonomie locali, pone una duplice difficoltà d’analisi. La prima relativa alla loro definizione e collocazione nell’ambito del panorama complesso della cooperazione allo sviluppo, e la seconda relativa alla comprensione e alla valutazione concreta del peso di quest’ultima nell’ambito più generale. Esse si trovano in quella zona indefinita, sfumata che è il confine tra cooperazione decentrata, paradiplomacy e internazionalizzazione economica. Le Autonomie locali, in particolare, spesso rivestono il ruolo di soggetti attivi nell’ambito della politica estera. Questa circostanza ha fatto parlare di politica estera degli Enti subregionali e delle città.

Ma in uno scenario dove gli Stati, nonostante vivano un’epoca d’erosione delle proprie competenze e di crisi della centralità del proprio ruolo, difendono la loro competenza esclusiva sulla definizione delle linee politiche estere, come si collocano le politiche realizzate dalle Autonomie locali? In Italia, il processo, anche se lento, di ridefinizione delle competenze dello Stato e Regioni, da un lato incoraggia l’emergere, il fiorire e il proliferare di vari rapporti esteri regionali, dall’altro impone limiti, condizioni e parametri da rispettare nell’agire internazionale delle stesse, sia per una questione di competenza storica sulla materia, sia per un’esigenza d’uniformità e coerenza nella rappresentanza all’estero degli interessi e della politica nazionale. Ciò a cui si assiste è un passaggio dal termine singolare “politica” al plurale “politiche” e la pluralizzazione non avviene solo dal punto di vista terminologico. D’altra parte la capacità delle Autonomie locali di lavorare in rete sul territorio, e a livello globale, di farsi portavoce di istanze diverse, multiformi non può e non sa più rispondere alle logiche unidirezionali di una vecchia cooperazione allo sviluppo.

Ma allora nell’intreccio tra cooperazione decentrata e paradiplomacy, in particolare, qual è la logica che domina? In quale dimensione si muovono le Autonomie locali, in quella della cooperazione decentrata, della paradiplomacy, della politica estera o, ancora, della cooperazione alla pace? Voler definire e inquadrare a tutti costi un movimento in pieno sviluppo ed in corso significa mortificarne e sminuirne l’importanza e ciò rappresenterebbe, tra l’altro, un errore metodologico.

Le linee divisorie ombreggiate e sfumate si frappongono tra tutte queste dimensioni, gli angoli, gli spigoli si levigano tra loro; tali zone, come conferma il caso qui in analisi, sono, spesso il luogo di potenziale fioritura di modalità alternative, attente al rispetto dei diritti umani, alla partecipazione, alla differenza, e al cosviluppo. A dimostrazione dell’importanza del nuovo ruolo delle Autonomie locali, due eventi recenti meritano di essere menzionati, come spunti di riflessioni. Il primo riguarda la scorsa celebrazione della festa della Repubblica, trasmessa in televisione in diretta dalla capitale.

Il 2 giugno 2004 hanno sfilato in una processione fastosa, non solo le classiche istituzioni nazionali, tra bandiere sventolate, oltre a quella delle forze dell’ordine e quella italiana. C’erano anche quelle delle singole Regioni italiane, in rappresentanza del territorio. Avvenimento inedito. Per la prima volta, le Autonomie locali, sono state rappresentate una alla volta, come simbolo di contributo multiforme, particolare, come manifestazione di un’Italia dalle tante voci, importanti. Anche se quest’iniziativa ha valore simbolico, rivela una realtà in evoluzione.

L’altro evento, di portata internazionale, internazionale riguarda l’organizzazione del Congresso Fondatore di una nuova organizzazione mondiale, lo UCLG United Cities and Local Governments, nata dalla fusione nel gennaio 2004 dell’International Union of Local Autorities (IULA), e del World Federation of United Cities (WFUC), United Towns Organisations (UTO) and Metropolis, è da oggi il principale partner delle Nazioni Unite, rappresentante gli Enti locali, a dimostrazione dell’importanza del nuovo e sempre più importante ruolo dalle Autonomie locali nella cooperazione alla pace e allo sviluppo che nella politica internazionale. La cooperazione e la politica, il decentramento e paradiplomacy manifestano il loro intreccio anche nei più importanti forum internazionali. Ogni esclusivismo sulla politica estera, a livello nazionale, sembra pertanto poco in linea con le ultime evoluzioni della politica e della cooperazione internazionale, che con essa si mescolano.

Il Congresso, svoltosi a Parigi dal 2 al 5 Maggio del 2004 e organizzato in sessioni, ha visto affluire 3000 partecipanti da 80 Paesi. Le tematiche affrontate nel congresso riguardavano il valore dei “diritti umani all’interno delle comunità locali e delle città”, “l’importanza dello sviluppo locale sostenibile nell’era globale”, il “decentramento e la democrazia locale”, “il partenariato”, “la cooperazione e la diplomazia”, come strumento per la risoluzione dei conflitti e del “capacity building”, temi che con molti limiti, si è tentato di affrontare. Dall’incrocio tra dibattiti, iniziative, riflessioni, che si muovono dal piano locale, nazionale e poi internazionale, nuovi percorsi e strategie d’azione tracciano nuovi molteplici cammini, in attesa solo di essere scoperti, rivalutati e valorizzati. Questi cammini vedono come protagonisti gli Enti locali, agenti, operatori e promotori di politiche di pace, plurali e decentrate.

Possiamo concludere e sostenere alcune tesi e giungere ad importanti conclusioni.

-          La cooperazione decentrata rappresenta, a livello internazionale, un approccio nuovo e multiattoriale, un vero e proprio laboratorio di sperimentazione, non ancora completamente consolidato a livello istituzionale e di mainstreaming ma ricco di potenzialità rilevanti. Non è né un modello d’azione predeterminato, nè un dispositivo, né uno strumento, un mezzo come tanti, attraverso cui realizzare politiche di sviluppo. Essa rappresenta un nuovo approccio in via di definizione, che punta alla realizzazione di politiche attente al decentramento, alla democrazia, al territorio.

-          In Italia, le Autonomie locali tendono sempre più a rivestire un’importanza maggiore nei processi di sviluppo. La cooperazione decentrata italiana ha assunto un carattere eminentemente territoriale. Il caso della Regione Emilia Romagna[425] mostra, inoltre, la nascita di partenariati interterritoriali all’interno dello stesso nord, che contribuiscono alla realizzazione di politiche di sviluppo umano sostenibile; un esempio è costituito dal suo rapporto partenariale tra la Regione Emilia Romagna e la Regione Marche per i progetti in Bosnia-Erzegovina e in Albania. In un contesto di riforma del rapporto tra Stato e Autonomie locali, come quello italiano, l’approccio decentrato si rivela un processo ancora in definizione, foriero di rivelanti trasformazioni ma anche di tensioni sia nei rapporti reciproci che nella gestione autonoma delle proprie rispettive competenze. Nell’ambito della riforma costituzionale del Titolo V, ed in particolare nell’articolo 117, comma 2, lettera a) la politica estera resta d’esclusiva competenza statale, ma le Autonomie locali possono instaurare non più solo attività di mero rilievo internazionale, come già prospettato nella seconda metà degli anni novanta, ma veri e propri rapporti internazionali, materia di competenza concorrente. Se in teoria tale distinzione risulta chiara, nella pratica, l’entrata delle Autonomie locali nei rapporti internazionali è oggetto di tensioni e il passo che separa la cooperazione allo sviluppo dalla politica estera è sempre più breve.

-          La cooperazione allo sviluppo e anche la cooperazione decentrata italiana, rivelano la presenza di motivazioni sia economiche che geostrategiche. Diverse attività di cooperazione allo sviluppo sono guidate da politiche d’internazionalizzazione economica. Il caso delle politiche della Regione Emilia Romagna rivela, infatti, l’impegno della stessa anche sul fronte della promozione commerciale internazionale, soprattutto all’interno dell’Unione Europea e del Nord America. Il caso qui in analisi dimostra, però, che:

v      l’internazionalizzazione economica non è né l’unica logica informatrice della cooperazione decentrata, né tanto meno, molte volte, la prevalente. Le Regioni si occupano di Paesi afflitti da povertà, malattie endemiche e conflitti per contribuire allo sviluppo umano di queste popolazioni.

v      le motivazioni all’agire internazionale possono anche essere esclusivamente politiche e solidaristiche, per la promozione della pace e dell’empowerment degli ultimi.

-          L’approccio della  cooperazione decentrata e alla paradiplomacy, caratterizzato dalla modalità territoriale, conferma la presenza di un’analoga scelta a livello di tutta la cooperazione decentrata italiana:

v      “costruzione e consolidamento dell’identità”, cogliendo le istanze del tessuto socio-territoriale;

v      “articolazione degli interessi regionali”, non solo sul territorio locale ma anche articolando e sistematizzando gli interventi nei territori interessati;

v      “mobilitazione della politica territoriale”, riuscendo ad esprimere le istanze non solo solidaristiche ma anche politiche del territorio, che da impulsi sparsi e scoordinati sono diventanti importanti pezzi di un puzzle territoriale, articolato e pluriattoriale.

-          La cooperazione decentrata opera, in taluni casi, come un vero e proprio strumento di pace. La multi track diplomacy ha evidenziato come la cooperazione allo sviluppo debba puntare alla trasformazione dei conflitti e all’instaurazione di dialoghi di pace a livello internazionale, attraverso tutti i canali possibili, tra cui rientrano decisamente, e con rinnovato valore, le Autonomie locali. La cooperazione decentrata, oltre ad essere luogo d’espressione di politiche subnazionali e interregionali, definite in questa sede di natura paradiplomatica, può diventare un catalizzatore per i processi di pace.

-          La cooperazione decentrata e i rapporti internazionali delle Autonomie locali non si pongono necessariamente in una posizione di subordinazione o di conflittualità con le politiche statali. Il lavoro delle Autonomie locali può rappresentare un importante e decisivo contributo, sia alla cooperazione allo sviluppo governativa che alla diplomazia ufficiale, e, in quanto momento d’interazione tra i soggetti tutti della cooperazione allo sviluppo, anche con gli Stati nazione. La cooperazione decentrata cerca di contribuire in maniera positiva alla costruzione d’un dialogo tra le parti e all’instaurazione di canali di pace, non contrapponendosi né sostituendosi alle politiche governative.

-          La cooperazione decentrata, nella sua espressione più politica ed intrecciata con la paradiplomacy, dimostra, inoltre, di essere:

v      un approccio diverso e innovativo, un modo nuovo di fare sia cooperazione allo sviluppo che politica estera e non un’attività di second’ordine e di “low politics”; bensì un incrocio, un laboratorio sperimentale nell’ottica del decentramento e del locale transnazionale.

v      un campo caratterizzato, ancor più nel contesto italiano di riassetto e riforma legislativa, da uno “status d’ambiguità”, dove aspetti di “soveregnity free” e “soveregnity bound” nazional-regionali si scontrano e si incrociano, determinando un ibrido in via di definizione, in cui si manifestano sia tensioni e contrasti tra i diversi livelli della politica nazionale, sia convergenze foriere di innovazioni e contributi inediti, proprio come nel caso qui analizzato;

v      un importante luogo simbolico in cui non solo il “government”, grazie al lavoro internazionale delle Autonomie locali, si è territoralizzato e si appropriato, attraverso il suo approccio bottom up, del tessuto sociale organizzato, in cui non solo la “governance” si è espressa attraverso importanti attori della società civile, ma che si colloca all’interno di quel fiorente processo di “multilevel governance” che vede le Autonomie locali instaurare, in base al principio del decentramento, su base interterritoriale, rapporti transnazionali di grande apporto socio-politico, paralleli, aggiuntivi e innovativi a quelli governativi.

In conclusione e in generale, l’intreccio tra la cooperazione decentrata e la paradiplomacy rivela di essere un mix di potenzialità e tensioni sottese ed esplicite, nascoste e palesi, che nonostante sia in fase di ridefinizione, rappresenta un innovativo e promettente “working-in-progress” e “learning process”.

Siglario e abbreviazioni

ACLI                            Associazioni Cattoliche Lavoratori Italiani

ACNUR                       Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati

ACP                            Africa Caraibi e Pacifico       

ADL                            Agenzie di Sviluppo Economico Locale

AFAPREDESA                       Associazione dei Familiari dei Prigionieri e degli Scomparsi Saharawi

AFMF                          Associazione Forlivese Malattie del Fegato

ANCI                           Associazione Nazionale dei Comuni Italiani

ANPAS                                   Azienda Nazionale Pubbliche Assistenze

ANSPS                                   Associazione Nazionale di Solidarietà al Popolo Saharawi

APS                            Aiuto Pubblico allo Sviluppo

ARCI                           Associazione Ricreativa Culturale Italiana

ARE                            Assemblea delle Regioni d’Europa

AUSL                          Azienda Unità Sanitaria Locale

BEI                              Banca Europea degli Investimenti 

BIRDHSO                   Bureau for the Respect of Human Rights in Western Sahara

BM                              Banca Mondiale

BSC                            Bicommunal Steering Committee

BUR                            Bollettino Ufficiale Regionale

CADSES                    Central Adriatic Danubian South-Eastern European Space

CARDS                      Community Assistance for Recostruction, Development and  Stabilisation      

CBOs                          Civil Body Organizations

CCILS                         Cooperativa per l´inserimento lavorativo e sociale

CCRE                         Consiglio dei Comuni e delle Regioni d’Europa

CDI                             Commitment to Development Index

CdR                            Comitato delle Regioni

CEE                            Comunità Economica Europea

CEPAL                                   Commissione economica per l’America Latina

CERFE                                  Centro di Ricerca e Documentazione Febbraio ‘74

CeSPI                         Centro Studi di Politica Internazionale

CESTAS                     Centro di Educazione Sanitaria e Tecnologie Appropriate Sanitarie

CGD-FP                     Center for Global Development and Foreign Policy

CGIL                           Confederazione Generale Italiana Sindacati del Lavoro

CI-CR                         Comitato Internazionale della Croce Rossa

CICS                           Comitato interministeriale per la cooperazione allo sviluppo

CIPE                           Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica

CIPES                        Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica Sociale

CISP                           Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei Popoli

COCIS                                   Coordinamento delle Organizzazioni non governative per la Cooperazione Internazionale allo Sviluppo

CNR                           Centro Nazionale Ricerche

COSPE                                  Cooperazione per lo Sviluppo dei Paesi Emergenti

CPLRE                                   Congresso dei Poteri Locali e Regionali d’Europa

CPRPM                                  Conferenza delle Regioni Periferiche e Marittime

CSDC                         Centro Studi Difesa Civile

CSO                           Civil Society Organizations

DAC                            Development Assistence Committee

DCD                           Development Cooperation Directorate

DG                              Direzione Generale

DGCS                         Direzione Generale per la Cooperazione allo Sviluppo

EADI                            European Association of Development Research and Training Institute

ECDPM                      European Centre fro Development Policy Management

ECHO                         European Commission’s Humanitarian Office

ERIS                           European Regional Information Society Association

EUROSTEP               European Solidarity Towards Equal Participation of People

FAI                              Fondo Aiuti Italiano

FAO                            Food and Agricoltural Organization

FEI                              Fondo Europeo per gli Investimenti

FEOGA                                  Fondo Europeo Agricolo di Orientamento e Garanzia

FERS                         Fondo Europeo di Sviluppo Regionale

FESU                          Forum Europeo per la sicurezza urbana

FIOTO                        Federazione italiana operatori tecnica ortopedica

FMI                              Fondo Monetario Internazionale

FSE                            Fondo Sociale Europeo

FVG                            Forum Veritè et Giustice

GU                              Gazzetta Ufficiale

GUCE                         Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea

GVC                            Gruppo di Volontariato Civile

HDI                              Human Development Index

HPI                              Human Poverty Index

ICE                             Istituto Commercio Estero

ICS                             Italian Consortium of Solidarity

ILO                              International Labour Organization

IMTD                           Istituto per la Multi Track Diplomacy

ITC                              International Union of Local Authorities

MAE                            Ministero degli Affari Esteri

MEDA                         Mesures d’Accompagnement Techniques at Financierès

MEDOC                      Mediterraneo Occidentale

MEDOCC                   Mediterraneo Occidentale

MINURSO                   Missione Internazionale delle Nazione Unite per il Referendum nel Sahara Occidentale

MLRS                         Mezza Luna Rossa Saharawi

MPDL                         Movimento per la Pace e il Disarmo e la Libertà

MSF                            Médecins Sans Frontières

NAFTA                                    North American Free Trade Agreements

NCG                           Non Central Governaments

NGDOs                      Non Governamental Development Organizations

NGO                           Non Governamental Organization

OCSE                         Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico

ODI                             Overseas Development Institute

OECD                        Organization fro Economic Co-operation and Development

OICS                          Osservatorio Interregionale per la Cooperazione allo Sviluppo

OLP                            Organizzazione per la Liberazione della Palestina

OMS                           Organizzazione Mondiale della Sanità

ONLUS                                   Organizzazione Non Lucrativa e di Utilità Sociale

ONG                           Organizzazioni Non Governative

ONU                           Organizzazione delle Nazioni Unite

OSA                            Organizzazione degli Stati Americani

OUA                            Organizzazione Unione Africana

PAM                            Programma Alimentare Mondiale

PASARP                     Program of Activities in Support of the Albanian Refugee Population

PDHL                          Programa de Desarrollo Humano a nivel local

PIC                             Programmi d’Iniziativa Comunitaria

PNUD                          Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PNL                            Prodotto Nazionale Lordo

POR                           Programma Operativo Regionale

PTM                            Paz y Tercer Mundo

PVS                            Paesi in Via di Sviluppo

RASD                         Repubblica Araba Saharawi Democratica

SFOP                         Strumento Finanziario di Orientamento alla Pesca

SIOI                            Società Italiana per l’Organizzazione Internazionale

SSSE                         Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo

SUN                            Seconda Università degli Studi di Napoli

TNC                            TransNational Companies

UA                               Unione Africana

UCLG                         United Cities and Local Governments

UCODEP                   Unità e Cooperazione per lo Sviluppo dei popoli

UE                              Unione Europea

UGS                            Unione dei Giuristi Saharawi

UNCTAD                    United Nations Conference for Trade Agreements and Development

UNDP                         United Nation Development Programme

UNESCO                    United Nation Educational, Scientific and Cultural Organization

UNICEF                      United Nation International Children Emergency Fund

UNIRISD                     United Nations Research Institute for Social Development

UNOPS                      United Nation Office for Projects Service

UPI                              Unione Province Italiane

UTO                            United Towns Organisations

WFUC                        World Federation of United Cities

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