Grandi Opere e Legge Obiettivo:

avanti (e male) come prima

Per il ministro Antonio Di Pietro tutte le Grandi Opere dell’era Lunardi meritano essere finanziate e realizzate, anche se la mancanza di risorse costringe a limitare la scelta. Il programma elettorale di Prodi preannunciava la modifica dell’infausta Legge-Obiettivo ma l’impegno sembra ormai abbandonato sotto la pressione delle lobbies dell’acciaio e del cemento. Intanto la Corte dei Conti solleva pesanti rilievi sull’iter dei maggiori progetti infrastrutturali: sprechi finanziari, ingiustificate lungaggini, inutili contenziosi, interventi a pioggia, ecc. Nel mirino della magistratura contabile in particolare il Mose di Venezia e il Ponte sullo Stretto di Messina.

Giuseppe Palermo

“Che fine ha fatto il piano delle grandi opere?”

Il 26 giugno 2007 si è tenuto a Roma il 4° Forum dell’Edilizia e Territorio organizzato dal “Sole-24 Ore”, avente come titolo “Le ultime novità legate a infrastrutture, architettura e appalti”. Mentre nelle due sezioni tecniche, dedicate alla riforma della disciplina degli appalti e alle nuove misure per l’efficienza energetica, sono stati presentati diversi contributi originali e interessanti, la conferenza inaugurale, intitolata “Che fine ha fatto il piano delle grandi opere?”, può essere senza esitazioni definita deludente. Eppure le premesse perché si potesse assistere per lo meno ad un confronto vivace c’erano tutte: erano presenti, infatti, il ministro alle Infrastrutture Di Pietro e i due presidenti delle commissioni Ambiente e Lavori Pubblici Ermete Realacci e Anna Donati, quelli dell’Ance Paolo Buzzetti, dell’Anas Pietro Ciucci, dell’Oice Nicola Greco, dell’Agi Mario Lupo, dell’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici Luigi Giampaolino, della regione Umbria Maria Rita Lorenzetti, gli amministratori delegati delle Ferrovie Mauro Moretti, di Autostrade per l’Italia Giovanni Castellucci e del Fondo Infrastrutture Vito Gamberale.

Mi sono recato al Forum, affollatissimo, con l’intenzione di dar conto dei lavori per questo sito, ma, salvo pochi appunti, il mio taccuino è rimasto bianco. I top manager hanno, ovviamente, difeso il loro operato, e solo da parte del presidente dell’Ance è giunta una significativa ammissione del basso livello qualitativo, nella media, della progettazione delle opere. Al precedente governo – di cui non si è potuto non registrare il fallimento, se è vero che in sei anni sono stati eseguiti lavori per poco più del 9% del costo totale previsto – è stata bensì rivolta da più parti la critica di “aver messo troppa carne al fuoco”. Ma, anche se per fortuna è rimasta isolata la voce di chi ha invocato quale rimedio ancora nuove leggi speciali, stavolta addirittura derogatorie opera per opera (Gamberale), a nessuno è venuto in mente di esaminare in modo critico gli strumenti di cui l’Amministrazione si è avvalsa fino ad oggi, a cominciare proprio dalla Legge-Obiettivo, né i criteri di scelta adottati in mancanza di una qualsivoglia pianificazione, e nemmeno, ovviamente, è stato riconsiderato il merito dei singoli progetti. Di rimettere in discussione la legge non si è parlato, e, quanto all’elenco delle opere, dalla voce del ministro Di Pietro, “star” indiscussa della mattinata, si è appreso che tutte – si dice tutte – le opere del piano Lunardi a suo avviso meriterebbero di essere realizzate.

“Purtroppo”, però, non ci sono le risorse per farlo, quindi occorre darsi un piano più realistico, ma, “questa volta” (!), vincolante, restringendo la scelta ad un elenco più limitato e – corollario di questa impostazione – congelando l’iter delle altre in una sorta di limbo dal quale si spera prima o poi di tirarle fuori. In tal senso va inteso l’invio al CIPE dell’allegato al documento di programmazione[1]. Riguardo a siffatta scelta del ministro ci si sarebbe attesi qualche rilievo dai due “ambientalisti” presenti, e non tanto dall’on. Realacci, che si fa ormai parecchia fatica a definire tale, ossessionato com’è dalla preoccupazione di essere additato quale membro del “partito del no” (ma su questo punto, che coinvolge ormai anche il vertice dell’associazione di cui è presidente onorario, occorrerà tornare con la dovuta serietà), quanto dalla sen. Anna Donati, la quale in più sedi e con ben altra coerenza ha sviluppato critiche argomentate di quell’impostazione. L’ultima volta è stata appena pochi giorni fa, in occasione di un altro convegno sul medesimo tema delle “grandi opere” dal titolo “Italia in Movimento”, organizzato dal Wwf in collaborazione con il gruppo di lavoro Movitalia, e tenutosi sempre a Roma (12 giugno 2007)[2]. Ma, probabilmente per non esternare, in una fase delicata per il governo, un contrasto insanabile che ormai è tutto politico e che andrebbe risolto altrove, quel giorno la sen. Donati ha rinunciato a replicare alle effervescenti battute del ministro, ed il suo scarno commento possiamo leggerlo sulla stampa[3].

Non resterebbe perciò che rassegnarsi ed attendere quale sarà la sorte di questo nuovo “pacchetto” di grandi opere, abbandonato alle pressioni delle lobbies sul governo, nella perdurante assenza di ogni pianificazione, combattuti fra la speranza che per certune di queste manchino di nuovo i quattrini o che la Comunità Europea le bocci, e la rabbia per lo spreco di risorse comunque impegnate a vuoto. Eppure, proprio l’assunto avanzato con tanta enfasi secondo cui “questa volta” si sarebbe fatto sul serio avrebbe imposto una riconsiderazione attenta e pacata dello strumento adottato, senza scartare a priori l’eventualità che il difetto, in tutto o in parte, non sia proprio, come si dice, “nel manico”.

Si dà il caso, per altro, che appena pochi giorni or sono sia stata resa nota, con delibera n° 12/2007/G (depositata il 15 giugno), una durissima relazione della Corte dei Conti, la quale rende conto della sua attività di controllo sulla gestione delle risorse di cui al cap. 7060 del Ministero delle Infrastrutture, vale a dire proprio il “Fondo da ripartire per la progettazione e la realizzazione delle opere strategiche di preminente interesse nazionale” ex lege n° 443/2001. Ebbene, di questo testo fondamentale, che anche sulla stampa ha avuto scarso rilievo[4], nella conferenza sopra ricordata non è stato fatto il minimo cenno, da parte di nessuno degli autorevoli invitati. Né vi è stata richiamata la precedente relazione della Corte dei Conti di due anni fa (delibera n° 8/2005/G), cui questa ora resa nota, dovuta in parte agli stessi relatori, si riallaccia organicamente[5]. La cosa non stupisce per nulla. Se le due relazioni e le loro raccomandazioni fossero state tenute presenti, si sarebbe anche dovuto riconoscere che le ragioni del fallimento del piano Lunardi dipendono in gran parte proprio dallo strumento adottato e dalle sue procedure derogatorie, e, di conseguenza, quanto sia sbagliato insistere a percorrere la stessa “cattiva strada”, limitandosi appena a restringere il “pacchetto”, e continuando ad affidare la scelta agli stessi criteri arbitrari e contraddittori.  

Va ricordato che nel suo programma il governo Prodi si era impegnato a “modificare profondamente” la Legge-Obiettivo, allo scopo, si diceva, di “rafforzare il ruolo degli enti territoriali, per rendere generalizzato e inderogabile il ricorso alla Valutazione di Impatto Ambientale, per potenziare le capacità di controllo, monitoraggio e di vigilanza complessiva sul ruolo e sull’operato dell’istituto del general contractor” (p. 137 del malloppo).

Ritengo utile perciò, per contribuire a condurre su un terreno di concretezza una discussione che in realtà non è nemmeno iniziata, promuovere una più larga conoscenza delle due relazioni della magistratura contabile, non solo di quella appena uscita ma anche di quella del 2005, segnalandole qui e raccomandando vivamente la lettura integrale dei testi, tutt’altro che aridi nel loro inevitabile tecnicismo (si vedano in calce i link al testo completo e agli allegati). Solo a scopo esemplificativo o perché offrono spunto a qualche osservazione a margine, se ne citano più sotto alcuni brani. Questa lettura o rilettura, se fatta seriamente, dovrebbe preludere all’auspicato riesame della legge sotto tutti gli altri profili, da quello più direttamente economico a quello giuridico (con particolare attenzione alla sua congruità con il dettato costituzionale e la normativa comunitaria e alla sua armonizzazione con la nuova disciplina degli appalti), senza dimenticare infine la sua compatibilità con le altre “priorità” datesi almeno a parole dal governo, dalla sostenibilità ambientale alla lotta alla mafia, che seguitano a rimanere, almeno in questo caso, dichiarazioni di principio [6].

1. La prima relazione della Corte dei Conti sullo stato di attuazione della Legge-Obiettivo (gennaio 2005)

Va anzitutto considerato che, come avverte in apertura la stessa Corte, essa correttamente “ha ritenuto di non sovrapporre propri parametri di valutazione a quelli emergenti dalla legge e dal programma di Governo; si è concentrata, invece, sull’analisi della coerenza interna dei fenomeni gestionali con il quadro di riferimento teleologico, emergente appunto dalla combinazione della legge n° 443/2001 e degli altri atti normativi e amministrativi di attuazione”[7]. Vedremo però come, anche senza entrare nel merito delle scelte (riconducibili all’autonomia politica o amministrativa dei soggetti), l’analisi dei magistrati contabili sia tutt’altro che asettica nell’additare le cause delle disfunzionalità riscontrate.

Nella sua indagine la Corte dei Conti distingue due situazioni: quella delle opere da completare e quella delle opere nuove. Per quanto riguarda le prime, si osserva anzitutto che “le istruttorie non hanno tenuto conto dei costi storici affrontati per le parti già realizzate: invero, nessuno dei soggetti attuatori di tali interventi, è stato in grado di quantificare le risorse già impiegate o di fornire attendibili riferimenti parametrici (…). Le Amministrazioni interessate (…) avrebbero dovuto fornire notizie in relazione ai costi già affrontati, alle realizzazioni in corso, alla loro compatibilità con gli scenari della Legge-Obiettivo, allo stato di realizzazione dei progetti generali (spesso assenti, almeno sotto il profilo dell’aggiornamento). Analogamente, per gli altri oneri ed incognite gravanti sulle opere di completamento, le stesse avrebbero dovuto indicare i modi di risoluzione e/o di riconsiderazione delle diverse fattispecie, prima dell’inserimento nel programma generale e dell’ammissione al finanziamento. Dagli allegati E2 ed E3 si evince come il valore complessivo degli elaborati progettuali per lotti e stralci sia, mediamente, superiore di oltre quattro volte [sottolineatura nostra] a quello dei progetti generali. La evidente contraddizione discende principalmente dalla riottosità dei soggetti attuatori nel rapportare le singole parti, di volta in volta finanziate, al costo complessivo della infrastruttura. Ciò per diverse ragioni, talvolta di carattere obiettivo, talvolta di mera opportunità. Sotto il primo profilo, la lentezza realizzativa e la mutevolezza delle strategie, rendono talvolta incerti i confini tra opere nuove e opere di completamento. Con riguardo al secondo aspetto emerge l’interesse a non evidenziare l’ipertroficità dei costi storici o la bassa percentuale della realizzazione rispetto al fabbisogno totale, se le leggi o i programmi di investimento privilegiano o pretendono la funzionalità ed il completamento degli interventi finanziati”.

Per quanto riguarda poi le opere nuove, osserva la Corte, “è da rilevare come gli strumenti realizzativi prescelti – come general contractor e project finance – abbiano scontato la sostanziale assenza di cultura in questo settore nel nostro Paese. Per di più, dalla lettura delle varie relazioni degli advisors, impiegati negli studi di fattibilità, si può constatare come il parere positivo sulla remunerabilità e bancabilità del progetto sia assolutamente condizionato dalla sincronica realizzazione di altre infrastrutture, talvolta nemmeno inserite nel programma della Legge-Obiettivo”[8].

Sia per le opere nuove che per quelle da completare, tuttavia, dall’analisi della Corte emerge un regolare, preoccupante, scollamento fra le previsioni e i successivi aggiustamenti. Basti raffrontare, per averne un’idea, le valutazioni sui costi complessivi dei fabbisogni contenuti nella delibera CIPE n° 121/2001 (quella che fissava, nelle sue linee generali, il cosiddetto “piano Lunardi”) ed il “fabbisogno esigenziale” individuato, a breve distanza di tempo, dalla Struttura tecnica di missione dello stesso Ministero delle Infrastrutture, nominata ai sensi del D.Lgs n° 190/2002, dove si passa da una stima originaria di 125,85 miliardi di euro (all. A alla delibera CIPE citata), evidentemente sbagliata in partenza, ad una di 196,26 miliardi[9].

Il monitoraggio sulle progettazioni

Assai severo il giudizio sullo stato delle progettazioni e dei pertinenti finanziamenti: “La configurazione di molte delle opere incluse pone in evidenza come il finanziamento stesso sia parte integrante e sostanziale della progettazione. Questa non può essere confinata nella tradizionale morfologia tecnica, bensì deve essere intesa come progettazione economico-finanziaria, nella misura in cui la quantificazione dei fabbisogni viene specularmente rapportata agli strumenti tradizionali e innovativi di copertura. Le carenze del monitoraggio potrebbero essere quindi sintomo di gravi difficoltà nel collegare stime, risorse e soluzioni tecniche adottabili. Le opere nuove spesso non hanno perfezionato l’iter progettuale, sicché anche la relativa integrale copertura appare incerta e aleatoria”.

Non meno grave la situazione per i progetti in via di completamento, caratterizzati dalla estrema indefinitezza del progetto generale. Ciò dipende, non solo “dalla diffusa incapacità, tra i soggetti realizzatori, di programmare e progettare”, ma anche dall’esigenza di “conservare ‘mercati di nicchia’ per molti concessionari, o affidatari ad altro titolo di commesse: in quest’ottica, la estrema indefinitezza del progetto generale ha il ‘pregio’, per i concessionari e le imprese interessate alle estensioni contrattuali, di essere suscettibile di dilatazioni o riduzioni, in proporzione dei finanziamenti disponibili. Tipico, ma non unico, esempio di questo fenomeno è il protrarsi di rapporti concessori, in cui il concessionario rimane perennemente a disposizione per nuovi lotti, facilmente estrapolabili da un progetto generale, concepito ‘a maglie larghe’, sì da risultare particolarmente flessibile ad estensioni contrattuali”.

In questo modo – secondo la Corte dei Conti – “il concetto normativo di lotto funzionale viene sostituito da quello pragmatico di lotto finanziario, con la conseguenza di produrre una miriade di tappe realizzative e di allontanare nel tempo il raggiungimento dell’obiettivo finale, con grave pregiudizio dei canoni di efficacia e di proficua utilizzazione delle risorse pubbliche. Talvolta i rapporti concessori (cf. il caso del Consorzio Venezia Nuova) creano un vero e proprio monopolio di area nella distribuzione delle commesse, talaltra (cf. Ferrovia Alifana) al monopolio si aggiunge lo stillicidio del contenzioso, il quale finisce per assorbire una quota rilevante dei finanziamenti disponibili e rallentare ulteriormente l’avanzamento della esecuzione. Quello del contenzioso è, in effetti, un problema che dovrebbe essere gestito come rischio intrinseco alla esecuzione di infrastrutture in lassi temporali piuttosto ampi: ciò, tenendo presente che l’analisi di questo fenomeno, più volte esaminato dalla Corte in passato, ha messo in luce come oneri di tal genere, non solo siano preesistenti al momento del finanziamento, ma tendano a maturare in quel periodo, sia per definire situazioni che altrimenti rimarrebbero in stato di quiescenza sia, più strumentalmente, per l’atteggiamento dell’affidatario, il quale tende a lucrare, nel modo più vantaggioso, le prospettive aperte dalla favorevole congiuntura economica”[10].

Lo “stillicidio” del contenzioso

Nella crescita incontrollabile del contenzioso e nel proliferare delle varianti la Corte individua un effetto assai spesso obbligato, date le premesse: “Le varianti sono spesso sintomo di incertezze decisionali del committente, di una progettazione generale a maglie troppo larghe e, talvolta, di irrisolte problematiche tecniche e ambientali [sottolineatura nostra]: esse, per altro, aumentano in modo esponenziale il loro impatto, in proporzione del dilatarsi dei tempi di realizzazione”[11]. E più avanti: “L’inclusione così copiosa nel programma di opere vecchie e nuove, senza una puntuale definizione tecnica e finanziaria, ha, in alcuni casi, stimolato istanze locali dirette a risolvere, in modo oneroso per la parte pubblica, le situazioni di stallo preesistenti. Talvolta sono riemerse conflittualità, in precedenza mai del tutto sopite, in ordine alle alternative tecniche, ambientali e sociali, lasciate aperte dall’insufficiente definizione progettuale”[12].

Rilievi, questi, da tenere a mente nel momento in cui si tende ad attribuire i lamentati ritardi, da parte delle lobbies e dei loro politici e giornalisti di riferimento, alle opposizioni degli ambientalisti e delle popolazioni, al cosiddetto effetto Nimby, ovvero alle lungaggini della VIA. Si tratta di affermazioni in malafede, la cui falsità talora è evidente (nessun comitato o associazione si è mai opposto al completamento della Salerno-Reggio Calabria!), talaltra è insidiosamente mascherata, perché l’opposizione a taluni progetti ed il relativo contenzioso sono, assai spesso, conseguenza proprio di quelle “irrisolte problematiche tecniche e ambientali” di cui parla la Corte: dal che si ricava che la soluzione di questo problema non sta nell’aggirare o abbreviare, per altro illegittimamente, norme comunitarie sovraordinate e vincolanti come le procedure di VIA e di VAS, ma, al contrario nella loro implementazione piena ed esaustiva.

La Corte dei Conti passa poi a discorrere della mancata trasparenza sui “costi storici” delle opere, e del suo rapporto con il coinvolgimento dei privati: “La decisione, pur comprensibile, di inserire nel programma una serie di obiettivi prestigiosi, ma sproporzionati rispetto alla penuria dei finanziamenti complessivamente disponibili, ha condizionato la attendibilità delle istruttorie alla base del programma, in termini di congruenza tra mezzi fruibili e scopi da raggiungere. Per altro verso, la scelta del legislatore di impiegare la progettualità privata, sotto forma di promotori, general contractors e concessionari, presuppone che, a monte delle procedure di individuazione di questi partners, vi siano adeguate certezze in ordine alle risorse disponibili e, a livello di coinvolgimento di questi ultimi, nel reperirne altre di fonte privata”. Ma, come già rilevato, sono proprio tali certezze a mancare. In particolare va richiamata “l’esigenza di una analisi di contesto sotto i profili ambientale, sociale ed economico per le opere nuove, e la ricognizione dei costi storici delle opere per le quali è previsto il completamento”. Per quanto riguarda le opere nuove “dalle relazioni degli advisors e degli organismi preposti è emerso come sovente fattibilità e remuneratività delle stesse siano strettamente collegate ad altri interventi infrastrutturali”, ma che di ciò si è tenuto conto finora solo in misura limitata.

Per quanto riguarda invece la ricognizione dei costi storici delle opere da completare, “essa avrebbe dovuto costituire presupposto per l’inserimento nel programma del CIPE: ciò, non solo per motivi di trasparenza, ma anche per valutare lo stato di avanzamento e la funzionalità dei lavori in itinere, nonché per ricavare raffronti parametrici sul costo delle opere stesse. Non vale in questo senso l’obiezione che alcune di queste presentano una ipertrofia, generata dalle particolari condizioni ambientali e temporali della loro storia, ipertrofia che non potrebbe essere presa a riferimento parametrico, per non legittimare i passati dispendi di risorse. Infatti l’esame storico dei costi, se effettuata in modo approfondito ed analitico, consente di separare i costi fisiologici da quelli sopravvenuti per situazioni eccezionali. Tale attività ricognitiva, in ogni caso, serve anche ad individuare la eventuale esistenza di elementi ostativi alla esecuzione del programma, la necessità di modifiche degli interventi in corso, le criticità preesistenti”[13].

Gli interventi “a pioggia”

La Corte torna ad insistere poi sulla frammentazione, non casuale, degli interventi: “Piuttosto che concentrare i fondi disponibili su obiettivi completi, se ne preferisce il frazionamento in numerosi rivoli, spesso secondo un criterio di riparto ‘a pioggia’, accettandosi come inevitabile l’incertezza temporale e quantitativa sulla disponibilità delle risorse necessarie al completamento e, talvolta, l’assenza della stima attendibile della intera opera. Se, da un lato, questa prassi procrastina sine die la conclusione dell’opera e la stima complessiva della spesa, che lievita, contestualmente all’avvio di ogni lotto; dall’altro, la consapevolezza della relatività dei tempi e dei costi spinge gli appaltatori e/o i concessionari dell’opera a promuovere estensioni del rapporto contrattuale per implementare, proporzionalmente, i corrispettivi. Si crea, così, una evidente economia di nicchia, ben rappresentata dalla percentuale delle opere della Legge-Obiettivo interessate al completamento, pari all’84%. Le osservazioni in questione, per altro, non possono essere generalizzate, ma certamente riguardano una significativa quota delle infrastrutture in discussione. Questo fenomeno può considerarsi proporzionale al tempo di realizzazione: quanto più viene scaglionato nel tempo l’obiettivo, tanto più sono presenti continue varianti, costi crescenti ed incertezze negli snodi operativi che caratterizzano le numerose fasi di una grande infrastruttura. In sostanza, il protrarsi del rapporto e le descritte patologie operative, per un verso allontanano nel tempo il raggiungimento degli obiettivi e pregiudicano la compatibilità economica della iniziativa; sotto altro aspetto, costituiscono per le imprese interessate proficue opportunità, in un contesto imprenditoriale nazionale caratterizzato da scarsa propensione al confronto concorrenziale. Peculiari sintomi di questo fenomeno sono lo stillicidio di varianti in corso d’opera, il ricorso alla trattativa privata e le frequenti estensioni contrattuali, che rendono quanto mai tormentato l’iter realizzativo degli interventi”.

È qui che dall’analisi “tecnica” della Corte dei Conti emergono più chiaramente le implicazioni politiche: “I grandi imprenditori sono pochi ed i loro nomi si ripetono inevitabilmente: talvolta le medesime imprese si presentano sotto diversa forma organizzativa, attraverso consorzi, associazioni, fusioni e incorporazioni. Ma il modulo operativo e i modelli comportamentali permangono immutati, talora scalfiti dalla emergenza economica, talvolta rafforzati da favorevoli congiunture. In pratica, il meccanismo disfunzionale è di tipo circolare: la stima per difetto e il finanziamento a stralcio incrementano tempi e costi dei cantieri, i titolari dei cantieri sono indotti a concepire la commessa come stabile opportunità piuttosto che momento professionale, delimitato nei tempi e nel corrispettivo” [sottolineatura nostra][14].

La sottovalutazione del contenzioso

Parte non indifferente in questa stima per difetto deriva non a caso dalla sottovalutazione del contenzioso: “Come emerge dalla articolazione del bilancio dello Stato, le spese di contenzioso finiscono spesso in capitoli promiscui, ove detti oneri – di natura non produttiva ed essenzialmente riconducibili a fenomeni di sfondamento della originaria previsione – vengono dispersi in una indefinita categoria di spese, e rubricati come mere sopravvenienze passive. Mentre il fenomeno della lievitazione del contenzioso viene ‘diluito’ in partite contabili generiche, in assenza di qualsivoglia correlazione con i risultati finanziari delle gestioni soprastanti, esso, al contempo, viene sostanzialmente ignorato nella contabilità finale e negli atti di collaudo, ove esistenti, verificandosi – in tal modo – una grave sottostima del rendiconto per la realizzazione dell’opera. È chiaro che una simile prassi non può dirsi conforme ai principi di trasparenza e significatività dei conti pubblici, dal momento che viene a mancare una qualsiasi possibilità di riscontro sui costi complessivi dell’opera, allocati – al contrario – in una miriade di poste contabili se non, addirittura, in bilanci di enti diversi. In alcuni casi, gli atti risolutori del contenzioso evocano coperture dirette a carico del bilancio dello Stato che, successivamente, divengono meri trasferimenti agli enti committenti. Al riguardo la Corte, più volte, ha rilevato che la contabilità deve esporre in modo veridico e chiaro i fenomeni gestionali di pertinenza, correlando poste di spesa le quali – ancorché di natura diversa – siano riconducibili a progetti unitari. Conseguentemente le partite di spesa inerenti alla realizzazione di opere pubbliche, dovrebbero essere corredate da contabilità analitica, che illustri i molteplici aspetti di un percorso realizzativo unico. Dette risultanze dovrebbero, pertanto, essere rapportate a quelle finali di spesa, contenute nella contabilità finale dei lavori, così da evitare incongruenze nei raffronti, le quali inficiano irrimediabilmente la certezza informativa cui dovrebbero tendere”[15].

Un “piano” senza stime

La Corte dei Conti affronta poi la questione dell’esiguità delle risorse rispetto alla mole dei progetti in programma: “Già dalla incompleta stima, contenuta nella delibera CIPE 121/2001, emerge una forte sproporzione tra fabbisogno finanziario e risorse effettivamente disponibili, successivamente accentuata a seguito dei primi sviluppi progettuali degli interventi inseriti nel programma. L’esiguità delle risorse a disposizione avrebbe probabilmente richiesto una selezione del fabbisogno secondo obiettivi prioritari. L’inclusione nel programma di una serie di infrastrutture molto numerosa ha, invece, prodotto un effetto di finanziamento ‘a pioggia’, con una distribuzione di risorse, insufficiente al raggiungimento dei singoli obiettivi che lo compongono. L’inclusione così copiosa nel programma di opere vecchie e nuove, senza una puntuale definizione tecnica e finanziaria, ha, in alcuni casi, stimolato istanze locali dirette a risolvere, in modo oneroso per la parte pubblica, le situazioni di stallo preesistenti. Talvolta sono riemerse conflittualità, in precedenza mai del tutto sopite, in ordine alle alternative tecniche, ambientali e sociali, lasciate aperte dall’insufficiente definizione progettuale. Alle carenze pianificatorie di origine, ha fatto riscontro una parallela insufficienza nella capacità progettuale delle Amministrazioni coinvolte nella realizzazione della Legge-Obiettivo. Ciò ha comportato la necessità di stornare una parte delle risorse a disposizione dagli interventi realizzativi alla progettazione di opere già incluse nel programma. Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sottolinea il carattere obbligato di questo percorso, in considerazione della situazione, sulla quale è intervenuta la Legge-Obiettivo. Pur condividendosi il giudizio sulla endemica carenza progettuale del settore, non si può disconoscere, sotto il profilo logico-giuridico, la priorità delle stime rispetto al momento pianificatorio”.

Per quanto riguarda le opere soggette a completamento, si torna ad insistere sul fatto che “non risultano quantificati i costi storici ed una serie di possibili sopravvenienze onerose, come quelle connesse al contenzioso in via di formazione”. Lo stesso project finance, “inteso come capacità di coinvolgere i privati nel finanziamento delle opere pubbliche e nella assunzione dei rischi connessi alla loro realizzazione, non sembra, allo stato attuale, conforme alle aspettative del legislatore. In questo campo persiste l’arretratezza del nostro sistema rispetto a quello degli altri Paesi occidentali: da un lato, banche e imprenditori declinano l’assunzione di rischi diretti, preferendo il tradizionale modello di accollo degli stessi alla Pubblica Amministrazione; dall’altro, la complessità delle procedure amministrative, propedeutiche alla esecuzione dei lavori e la incertezza sui tempi e gli esiti dei progetti, scoraggiano esperimenti in tal senso, a causa del grande margine di aleatorietà degli scenari prefigurati in sede negoziale. Lo stato di avanzamento dei progetti e delle realizzazioni appare alquanto lento e disomogeneo. L’andamento dei tempi, unitamente al problema delle risorse disponibili e della attuale congiuntura economica, prefigurano il rischio di una globale rideterminazione dei costi e degli stessi programmi infrastrutturali. In particolare lo stato di avanzamento delle opere appare assolutamente marginale, rispetto alle dimensioni complessive del programma. I soggetti realizzatori, consultati nel corso dell’istruttoria, sembrano concentrarsi piuttosto sulla realizzazione dei lotti appaltati, in corso di appalto o finanziati, piuttosto che sul quadro d’insieme della infrastruttura strategica di riferimento, rispetto alla quale tutte le operazioni in corso dovrebbero coordinarsi. Ciò potrebbe provocare ripercussioni sull’andamento esecutivo dei progetti generali, mancando, sovente, quel carattere di continuità che dovrebbe contrassegnare gli obiettivi in formazione progressiva”[16].

Il project finance

Si segnala altresì l’analisi puntuale svolta dalla Corte sulla cosiddetta “finanza innovativa” e sulle “nuove tipologie di indebitamento”[17], vale a dire sul ricorso all’istituto del project finance; procedura che, ad avviso della Corte dei Conti, proprio nel profilo delle garanzie a copertura dei rischi ha il suo vero “anello debole”.

Dall’esame puntuale di un caso concreto (quello del Mose di Venezia), la Corte giunge una serie di rilievi di ordine generale sulle criticità derivanti dal ricorso a tali forme di prestiti “innovativi” o “atipici” (come vengono definiti), e alla conseguente scissione fra beneficiario e assuntore dell’obbligo di rimborso, che portano la Corte a giudicare tale istituto, cui invece la Legge-Obiettivo attribuisce un ruolo centrale, “non conforme” alle aspettative[18]. Sono pagine ancora attuali, e da tenere bene a mente. Non a caso, fra le iniziative che la Corte dei Conti sollecita dal legislatore ci sono proprio “prescrizioni che impediscano ai concessionari e ai contraenti generali di assumere commesse, ponendo a carico della parte pubblica i relativi rischi”[19].

Le raccomandazioni al legislatore

La relazione si conclude con un riepilogo delle criticità accertate e con una serie di raccomandazioni alle autorità politiche e al legislatore. Queste ultime andrebbero particolarmente tenute presenti, specie da parte di chi si è impegnato ad una “profonda” revisione della Legge-Obiettivo. Ma leggiamole per esteso:

“a) Gli istituti contrattuali ed i moduli organizzativi introdotti dovrebbero essere maggiormente supportati da studi di fattibilità, in ordine alla loro concreta adozione nei singoli scenari operativi coinvolti. Le forme giuridiche nuove non possono, di per sé, risolvere problemi endemici degli investimenti pubblici, tra i quali il principale rimane la riluttanza delle istituzioni bancarie ed assicurative ad assumere i rischi intriseci alla remuneratività degli investimenti. In attesa che questa nuova cultura si consolidi, sembra opportuna la introduzione di prescrizioni che impediscano ai concessionari e ai contraenti generali di assumere commesse, ponendo a carico della parte pubblica i relativi rischi. In tal modo si potrebbe evitare che gravino sull’Amministrazione gli ulteriori costi correlati alla intermediazione posta in essere da questi partners.

b) Si potrebbe concentrare la utilizzazione dei nuovi istituti, in modo sperimentale e limitato [sottolineatura nostra], su alcune fattispecie selezionate con riguardo alla loro remuneratività, cercando di ridurre – nel modo più incisivo – i ritardi burocratici ed i tempi lunghi della concertazione tra le Istituzioni, titolari dei diversi interessi pubblici.

c) Non appare in linea con i principi di sana gestione finanziaria, la interpretazione, adottata dai Ministeri preposti, del combinato degli artt. 13, comma 1, della legge 166/2002 e dell’art. 1 commi 5 e 6, del D.L. 7 febbraio 2003, n° 15, convertito nella legge 8 aprile 2003, n° 62, che ha consentito il pagamento delle spese correnti, relative al funzionamento della Struttura tecnica di missione, con mutuo contratto con la Cassa DD.PP.

d) Non sembra aver prodotto risultati positivi per la finanza pubblica l’attuazione del combinato disposto degli artt. 145, comma 30, della legge n° 388/2000 e 12 della legge n° 166/2002. Le vicende descritte nella relazione trovano il primo riferimento eziologico proprio nella dissociazione tra responsabilità di gestione e di spesa, nell’ambito del medesimo affare. Infatti accollare ad un bilancio pubblico gli effetti di meccanismi gestionali, maturati in altra sede, non può che alimentare i rischi connessi alla logica delle sanatorie indiscriminate.

e) Si avverte l’esigenza di introdurre puntuali prescrizioni normative, idonee ad illustrare, in termini contabili, i costi complessivi, inerenti alle opere pubbliche. Nei programmi infrastrutturali che coinvolgono più amministrazioni, verifiche e collaudi andrebbero accompagnati da una sorta di ‘conciliazione’ complessiva, che indichi costi diretti ed indiretti dell’opera nonché, in modo analitico, le poste dei bilanci pubblici, ove sono state prelevate le risorse.

f) Analogamente la legislazione contabile dovrebbe tutelare, con maggiore rigore e precisione, i vincoli gravanti su risorse espressamente destinate ad obiettivi infrastrutturali. Ciò, soprattutto nei passaggi delle risorse tra diversi enti pubblici e verso quelli privati, ove la contabilità economica dovrebbe essere impostata per dar conto espressamente del rispetto del vincolo di destinazione.

g) Come più volte evidenziato da questa Corte, sarebbe opportuno prescrivere la chiusura, in modo definitivo, dei rapporti concessori c.d. di committenza, nei quali il rischio delle realizzazioni continua ad essere assunto, in toto, dalla finanza pubblica. Andrebbe evitata qualsiasi estensione di vecchi rapporti convenzionali, con allineamento - senza eccezioni – alla vigente disciplina comunitaria, in base alla quale la concessione è l’istituto contrattuale, attraverso il quale si coinvolge il settore privato – con assunzione in proprio dei connessi rischi - nella costruzione e gestione delle infrastrutture di rilievo pubblico.

h) In ordine al contenzioso arbitrale, infine, andrebbero introdotte norme finalizzate a razionalizzarne il ricorso, le modalità retributive (troppo premianti in relazione al riconoscimento delle pretese) e gli effetti economici sui bilanci pubblici”[20].

Cosa ha fatto, di tutto ciò, il governo Prodi?

2. La relazione della Corte dei Conti sulla gestione amministrativa e contabile del Fondo per la progettazione e realizzazione delle opere strategiche di preminente interesse nazionale (giugno 2007)

La nuova relazione, da poco approvata con delibera n° 12/2007/G, si apre richiamando le risultanze di quella di due anni fa, la quale aveva messo in luce come, paradossalmente, “le opere soggette ai finanziamenti tradizionali fossero più avanzate rispetto a quelle caratterizzate dall’autofinaziamento”[21]. La Corte dei Conti rileva come nemmeno adesso sia stata superata, malgrado le assicurazioni oralmente fornite, “la infedele classificazione della spesa” esistente sul capitolo in oggetto[22], ed insiste nel denunciare i fenomeni di “inadeguato monitoraggio” dei programmi strategici e del loro avanzamento, già evidenziati nella precedente relazione, e le loro negative conseguenze[23].

Una contabilità “inattendibile”

La relazione, a seguito di un esame minuto e stringente, giunge a definire “inattendibili e non conformi ai canoni della regolarità contabile” le stime su cui si è basata finora l’Amministrazione, espresse dal sistema informativo della Ragioneria Generale dello Stato[24], valutazione assai grave, anticipata da una precedente delibera-ordinanza (n° 9/2006/G)[25]. Una delle ragioni è che i fondi in oggetto sono valsi spesso a rimborsare quote di mutui, e dunque rappresentano indebitamento, ma sono stati surrettiziamente contabilizzati come “trasferimenti in conto capitale”[26], mentre altri pagamenti, come è emerso a seguito di specifici accertamenti, sono stati effettuati senza lasciare traccia per mesi nella contabilità ufficiale.

Alcune rate poi sono state registrate fra i residui “relativi ad esercizi precedenti”[27], quando cioè i prestiti non erano stati ancora stipulati, in una continua e fuorviante confusione fra competenza e cassa, mentre altre volte mutui su opere già realizzate si sono accompagnati a mutui su opere ancora da avviare.

Ma la particolarità più rilevante della “finzione giuridico-contabile” denunciata dalla Corte consiste nel fatto che “vengono equiparati ai creditori dell’Amministrazione gli enti beneficiari, i quali non sono destinatari di alcun pagamento, ma solo della provvista finanziaria afferente alle future operazioni di prestito. In tal modo, attraverso il predetto l’artificio giuridico-contabile, vengono a convivere nella stessa categoria obbligazioni perfezionate ed altre virtuali suscettibili di novazione soggettiva tra beneficiario e istituto di credito”[28]. Fra queste ultime, come vedremo, anche le spese di progettazione.

Ne consegue che “lo scostamento della situazione reale da quella stimata”, lungi dall’essere una mera irregolarità formale, “ha inevitabilmente condizionato in senso negativo decisioni e valutazioni assunte sulla base delle risultanze contabili”[29], le quali, anche pro futuro, vanno quindi considerate sostanzialmente inutilizzabili in sede decisionale. Peggio ancora, spesso, come vedremo, tali “finzioni” sono servite a mascherare progettazioni carenti, interventi di completamento di opere già avviate del tutto svincolati da una stima realistica delle risorse necessarie a concluderli e finanziamenti che vanno a coprire le spese correnti dei beneficiari, anziché alimentare gli investimenti cui erano destinati.

Il trattamento dei residui

La Corte dedica un esame approfondito al trattamento dei residui, prendendo in esame le tabelle dell’anno 2006. Anche qui, dall’analisi “tecnica” emergono evidenti responsabilità politiche: “In termini di regolarità ed attendibilità non sembrano congruenti neppure i dati analitici e sintetici contenuti nell’all. F circa i titoli di pagamento emessi in conto residui nell’esercizio 2006: pur detraendo dal totale di 359 milioni di euro i 111,53 milioni di euro in conto sospesi collettivi, di cui alla delibera 9/2006/G, appare assolutamente singolare che in detto esercizio si emettano titoli per rate di ammortamento pari a 248 milioni di euro inerenti ad esercizi antecedenti. In realtà detti pagamenti sembrano formulati piuttosto ad ‘esaurimento’ di partite contabili accantonate che conformemente ai vigenti principi contabili in materia di rimborso prestiti. In sostanza, sembra che il vero motivo sottostante a tale inconsueta prassi sia quello di evitare che le risorse non utilizzate tempestivamente siano sottratte definitivamente alla realizzazione del programma. Ma è chiaro che in tal modo il sistema contabile si avvita in un contesto contraddittorio ed incoerente, dal quale si deducono significati anarchici e fuorvianti. E che la ragione di un simile coacervo di contraddizioni stia nella esigenza di salvaguardare risorse non fisiologicamente utilizzate si rinviene nel fatto che in un capitolo dedicato al rimborso di prestiti rimangono comunque 184 milioni di euro di residui passivi, formalmente accertati in sede di rendiconto 2005, per i quali non è stato emesso nell’esercizio 2006 alcun titolo di pagamento”[30].

Il nodo della progettazione

Siffatte “patologie”, per usare il duro linguaggio dei magistrati, investono anche la questione cruciale del rimborso delle spese di progettazione. La Corte fa presente come alcuni enti beneficiari abbiano richiesto “la somministrazione delle annualità di impegno, anziché la prevista contribuzione integrale sul rimborso delle rate di ammortamento. Le risorse reclamate con le suddette modalità finiscono per risultare, pertanto, assegnate non già alla esecuzione di opere, bensì alla loro progettazione. Cosicché, considerato il rilevante arco temporale intercorso tra l’approvazione del programma della Legge-Obiettivo e la data attuale, sorprende come opere già formalmente stimate nel fabbisogno tecnico ed economico, ancora necessitino del finanziamento della loro progettazione preliminare che invece dovrebbe essere assolutamente prodromica all’inserimento nel programma”: fra queste progettazioni figurano addirittura “anche quelle per la realizzazione del Ponte sullo Stretto di Messina e di opere ferroviarie complementari che, attualmente, dovrebbero aver perduto la originaria priorità”[31]: vicenda emblematica, questa, cui la Corte riserverà più avanti un intero paragrafo.

Qual è il rischio principale di tutto ciò? È “che ingenti risorse, vincolate agli investimenti, finiscano invece per alimentare le spese correnti degli enti beneficiari, anche in considerazione del fatto che i loro bilanci economici non prevedono una stretta correlazione tra risorse ed interventi vincolati”. La “finzione contabile” analiticamente descritta dalla Corte dei Conti e la sfasatura tra progettazioni e programmi, pertanto “testimoniano, indiscutibilmente, un arretramento complessivo degli interventi inseriti nella Legge-Obiettivo, nonché il rischio di confusione tra le risorse autonomamente stanziate, o finanziate da altri enti pubblici, e quelle di pertinenza dello Stato. La continua rimodulazione dei progetti cela, non di rado, diseconomie, duplicazioni di spesa, incompletezza di profili tecnici e finanziari propedeutici al raggiungimento degli obiettivi”[32].

Il finanziamento delle progettazioni –

la “fattispecie Stretto di Messina”

La Corte insiste nel denunciare che “il finanziamento ancora in corso delle progettazioni di opere già inserite nella delibera CIPE n° 121/01 costituisce un evidente elemento disfunzionale, costituendo prova certa che il loro processo realizzativo è ancora antecedente alla fase di formazione del contratto di esercizio (…). Poiché questa tipologia di finanziamento si presta, per la sua intrinseca natura, a rischi di dispersione delle risorse in obiettivi non perfettamente corrispondenti agli investimenti programmati, va rivolta la raccomandazione di evitare per il futuro finanziamenti di tale natura, circoscrivendo i benefici di legge alle opere nei cui quadri economici le progettazioni figurano come costo accessorio inerente allo sviluppo di elaborati tecnici già attendibili sotto il profilo delle stime economiche. Diversamente opinando potrebbe incentivarsi il fenomeno di accumulo di progettazioni suscettibili di rapida obsolescenza, oppure la utilizzazione delle risorse per spese di natura corrente anziché per obiettivi mirati da parte di enti economici o società per azioni come l’Anas, nei cui bilanci economici potrebbe risultare agevole trasformare finanziamenti vincolati in entrate di parte corrente”[33].

Queste critiche sono particolareggiate con riferimento alla vicenda della società “Stretto di Messina spa”, sui cui la relazione, quasi a scopo paradigmatico, si sofferma per alcune pagine, che meritano di essere citate estesamente: “La società in questione ha già redatto il progetto preliminare delle opere inerenti allo studio, alla progettazione e alla costruzione di un’opera per il collegamento stabile viario e ferroviario e dei pubblici servizi tra la Sicilia e il Continente. Detto progetto è stato trasmesso al CIPE in data 16 gennaio 2003 e dallo stesso approvato con delibera n° 66 in data 1 agosto 2003. Essa non ha ancora ricevuto il pagamento delle quote di contributo già maturate relative agli esercizi 2004, 2005 e 2006 pari complessivamente ad euro 5.535.102,00[34]. Il credito è stato registrato nel bilancio 2005 della società con le seguenti modalità: nell’attivo, tra i ‘Crediti verso lo Stato’ sono stati inseriti gli importi dovuti per il contributo aumentato degli interessi maturati relativi agli anni 2004 e 2005 (cf. pag. 63 del bilancio); nel passivo, tra i ‘Risconti passivi’ la quota capitale del contributo che verrà acquisita al conto economico a partire dall’esercizio nel quale matureranno i primi ricavi dell’opera e che troverà contrapposizione con gli ammortamenti dei costi capitalizzati (cf. pagine 71 e 72 del bilancio). Dagli esposti fatti si ricava che la progettazione preliminare era già compiuta al momento della concessione del contributo statale quindicennale di milioni di euro 1,845 per anno; quindi il finanziamento in questione non appare destinato ad un vero e proprio investimento, ma consiste in un rimborso di spese già affrontate. Ciò in palese contrasto con la ragione e addirittura l’intitolazione della legge n° 443/01 la quale, nel richiamare obiettivi da raggiungere, non può essere interpretata come strumento di copertura di operazioni già perfezionate [sottolineatura nostra]. Questa elementare considerazione, unitamente al già pubblicizzato intento di non realizzare, almeno nel breve periodo, il ponte sullo Stretto, è probabilmente alla base della mancata erogazione alla società interessata delle rate già scadute alla data di deferimento della presente relazione. Tuttavia non sembra a questa Corte che il mero silenzio sia elemento sufficiente a legittimare una volontà di revoca dell’anomalo finanziamento: ancorché improprio, esso ha creato una aspettativa nel soggetto beneficiario, il cui mancato rispetto può indurre un rilevante contenzioso per il futuro. Già ora i dati contabili del bilancio finanziario statale e di quello economico della società sono disallineati in modo significativo, perché quello societario contempla la iscrizione di interessi attivi sul ritardo dello Stato”.

Ma in realtà, avverte la Corte dei Conti, “le ‘incomprensioni’ tra i due soggetti interessati al rapporto sono di consistenza superiore, dal momento che il decreto ministeriale prevede che le pertinenti somme siano assegnate per ripianare l’eventuale mutuo di scopo contratto dal soggetto beneficiario, mentre quest’ultimo interpreta detto accantonamento come un mero credito. D’altronde non sembra ipotizzabile – ed in tal senso torna pregnante l’osservazione sull’anomalia del finanziamento – un mutuo di scopo per uno scopo già realizzato”. Da questo caso esemplare la Corte trae spunto per ribadire la propria “valutazione negativa precedentemente formulata ed in particolare i rischi intrinsecamente connessi al finanziamento ‘successivo’ delle progettazioni”.

La “singolare scansione temporale del finanziamento” e la “particolarità dei bilanci economici ove confluiscono questi fondi oggettivamente pubblici” comporta, in via di fatto, che “le risorse liberate per spese in conto capitale confluiscano invece in spese correnti con le evidenti conseguenze negative in termini economici e di tutela della finanza pubblica. Sotto questo profilo, un effettivo consolidamento dei conti finanziari ed economici inerenti all’utilizzo di queste risorse porrebbe in evidenza un fenomeno di confusione tra natura e origine delle risorse stanziate in via autonoma o derivata ed obiettivi ad esse correlate” [35].

Una programmazione senza piano

Un ulteriore elemento di criticità evidenziato dalla Corte consiste nelle difformità dell’incidenza del finanziamento statale su quello complessivo, che oscilla da percentuali alquanto basse ad altre vicine o pari al 100%: “Dalla lettura del quadro comparativo non emergono le ragioni di tale disallineamento, ma neppure dalle specifiche delibere del CIPE si ricava un quadro generale delle linee guida eventualmente adottate nel conferire e quantificare i finanziamenti. Ne deriva un contesto programmatico difficilmente leggibile in modo sistematico e collegato, fortemente condizionato dalle componenti geo-politiche che, di volta in volta, influenzano le decisioni in ambito CIPE (più volte è stato evidenziato in precedenti rapporti come non sempre tali tipi di decisioni siano supportate da analisi tecnico-finanziarie adeguate come, quand’anche ciò si verifichi, tecniche ed organismi di valutazione non siano omogenei). Il Ministero delle Infrastrutture non sembra tuttora in possesso di un elenco aggiornato e sistematico delle progettazioni generali delle opere finanziate. Infatti, al di là del loro richiamo nei prospetti sintetici predisposti da questa Corte e compilati dal Ministero, dagli esami fatti a campione risulta che i finanziamenti sono assegnati sulla base di elaborati tecnici non comprensivi del quadro generale degli interventi e dei costi inerenti alle intere infrastrutture assistite. Dalle stesse delibere CIPE risultano frequenti richiami a progettazioni preliminari e definitive, ma quasi mai a progettazioni generali di tale natura. Ciò non consente di valutare l’incidenza dell’intervento statale né sul complesso delle opere finanziate e neppure sui singoli interventi infrastrutturali”.

La conseguenza è che, come già evidenziato nella relazione del 2005, “la mancata quantificazione del fabbisogno globale, delle opere già realizzate e di quelle ancora non finanziate, pregiudica sia la programmazione in senso generale, che la reale conoscenza delle situazioni in ordine alle quali devono essere compiute le concrete scelte. Se da un lato questa incompleta rappresentazione giustifica l’adozione di criteri ‘a pioggia’ che appaiono l’unica alternativa all’immobilismo conseguente all’attesa di una valida quantificazione del fabbisogno complessivo e di quelli analitici, dall’altro preclude un razionale, efficace ed economico impiego delle limitate risorse a disposizione. La mancanza di chiarezza circa il residuo fabbisogno da finanziare può, tra l’altro, provocare sovrapposizioni di finanziamenti dei lavori afferenti a lotti finanziati ed in corso di realizzazione sulla base di finanziamenti precedenti e diversi”.

In definitiva, conclude la Corte “la compilazione e l’aggiornamento dei dati relativi alle progettazioni generali, alle opere già realizzate, a quelle in corso di realizzazione e al fabbisogno ancora non coperto, costituiscono (…) gli elementi minimi per un effettivo monitoraggio della loro dinamica nel breve e nel medio periodo”, mentre la lamentata “assenza di una ricognizione storica dei costi e di progettazioni generali aggiornate pregiudica il ruolo esercitato dall’intervento statale in termini quantitativi e funzionali”.

La Corte dei Conti non ha esitazioni nell’additare le ragioni di tale mancata “ricognizione storica” dei costi: “Sono ben conosciute, in proposito, le resistenze degli enti beneficiari dei finanziamenti a chiarire, in modo trasparente e completo, il contesto tecnico e finanziario in cui gli stessi si inseriscono. Tuttavia proprio la molla del finanziamento statale dovrebbe fungere da stimolo, se non da vincolo, per rendicontare con chiarezza le situazioni sulle quali l’eterofinanziamento si innesta. Sotto questo profilo il finanziamento delle progettazioni successivo a quello degli interventi infrastrutturali appare certamente disincentivante di comportamenti chiari e trasparenti dei beneficiari. Questa Corte è ben consapevole, per averlo segnalato in precedenti rapporti, che lo stato delle progettazioni delle opere della Legge-Obiettivo era gravemente lacunoso dopo oltre un triennio dall’approvazione del programma generale e che tale disfunzione è, di per sé, in grado di riflettersi in modo assolutamente negativo sui futuri risultati. Tuttavia il rimedio non può essere quello di caricare sull’amministrazione finanziante anche gli oneri di una attività che dovrebbe essere propedeutica alla stessa richiesta di finanziamenti” [36].

La ripartizione delle risorse: al “Mose” la parte del leone

Meritevole di attenzione, per le sue evidenti implicazioni nel dibattito in corso, un altro rilievo “tecnico” della Corte: “Della intera messe di risorse, emerge che ben tre quarti della stessa sono andate a beneficio di due sole amministrazioni, l’Anas per 240,5 milioni di euro, pari al 41,25% ed il Consorzio Venezia Nuova per 194 milioni di euro pari al 33,3%. Se nel caso dell’Anas vi è una destinazione infrastrutturale plurima, sorprende il dato del Consorzio Venezia Nuova, il quale è concentrato su un’opera unica (Progetto Mose). Gli altri enti destinatari delle provvidenze, cui pertengono gli ammortamenti, si attestano su percentuali notevolmente più basse, che oscillano dal 13% del Quadrilatero Marche Umbria (78 milioni di euro) a valori di poco superiori allo 0%”[37]. E più oltre: “Emergono notevoli disallineamenti nella individuazione dei beneficiari: Anas e Consorzio Venezia Nuova assommano, da sole, il 75% delle risorse statali messe a disposizione: malgrado l’importanza strategica delle missioni istituzionali di tali soggetti, detta concentrazione appare meritevole di riflessione e di un ripensamento globale in ordine alla razionalità dei riparti. Analogo discorso può essere formulato relativamente alla concentrazione delle risorse su singole opere”[38].

Alle perplessità della Corte dei Conti, dopo la recentissima approvazione da parte del Consiglio dei Ministri del nuovo “pacchetto Di Pietro” ne aggiungiamo una nostra: come mai, se – anche da parte del ministro – si indica nella “condivisione” uno dei criteri-guida per l’individuazione delle priorità dei progetti, dev’essere proprio il Mose, che fra tutti è davvero il meno condiviso (a cominciare dallo stesso Comune che dovrebbe beneficiarne), a fare la parte del leone?

Un dialogo istituzionale mancato

Quali risposte ha dato finora l’Amministrazione a tali rilievi? È qui che è dato leggere un’altra critica severa, quanto al metodo, da parte dei magistrati della Corte. L’Amministrazione, che già aveva ottemperato in maniera incompleta ed insoddisfacente all’istruttoria disposta con la delibera-ordinanza 9/2006/G[39], a questi ultimi rilievi, semplicemente, si è astenuta dal dare risposte scritte, e quindi impegnative, ma, nella fase pubblica dell’adunanza della Corte, si è limitata a reiterare assicurazioni verbali[40]. Comportamento che, aggiungiamo noi, dovrebbe costituire di per sé motivo di censura e di discussione anche in sede politica. Le stesse controdeduzioni e assicurazioni, per altro, lasciano largamente insoddisfatti.

Emblematico, ancora una volta, il caso del Ponte: “Per quel che concerne la società ‘Stretto di Messina spa’ – leggiamo – il Ministero avrebbe già recepito le problematiche evidenziate in relazione disponendo uno specifico accertamento sui tempi della progettazione finanziata per verificare se la stessa non sia stata redatta prima della assegnazione del contributo e quindi se sia incompatibile con la dazione del contributo stesso”. Di ciò la Corte dei Conti prende atto, osservando subito dopo però che “non risulta (…) nessun atto formale di avvio della evocata verifica, essendosi al contrario, in passato, già predisposta una procedura di liquidazione del contributo stesso non esitata a buon fine a seguito di rilievo della Ragioneria. È il caso di sottolineare come in fondo la situazione Stretto di Messina non sia diversa da analoghi finanziamenti predisposti a beneficio di Anas, Rfi ed altri enti, quali evidenziati nell’allegato M alla presente relazione”[41].

Questo punto è giudicato cruciale dai relatori, che vi insistono anche nelle loro conclusioni: “Non appare congruente con i principi della sana amministrazione il finanziamento delle progettazioni di grandi infrastrutture, dopo l’avvenuta consegna dei lavori; esso può sfociare in una forma impropria di finanziamento delle spese correnti degli enti attuatori, soprattutto se questi sono strutturati in società, la cui contabilità economica non prevede vincoli di stretta correlazione tra risorse finalizzate e loro utilizzazione”. Né “appare corretta la sovvenzione di progettazioni successiva al finanziamento delle pertinenti opere, dal momento che lo stesso dovrebbe basarsi proprio su elementi progettuali certi”[42].

Le carenze della progettazione e la sottostima dei costi

La Corte dei Conti ripropone poi la sua critica del 2005 alla scarsa attenzione riservata alle progettazioni da parte dell’Amministrazione: “Vizio perdurante e genetico di gran parte delle attività realizzative risiede nella scarsa cura delle progettazioni con particolare riguardo a quelle generali. Pur dovendosi riconoscere l’obiettiva difficoltà del compito di regia affidato al Ministero delle Infrastrutture, il quale deve interagire con una miriade di soggetti beneficiari, molto determinanti nella richiesta di risorse ma endemicamente disabituati ai principi della accountability, è indubbio che migliore poteva essere l’impatto della sua azione nei confronti dei destinatari delle provvidenze”.

A parere della Corte, persistono “situazioni in cui la concessione di contributi è stata fatta in assenza di una progettazione generale e di una ricognizione delle opere già realizzate. La stessa conformazione delle delibere CIPE e dei decreti ministeriali molto disomogenea, soprattutto in relazione alle modalità istruttorie adottate, testimonia che raramente sussiste una linearità tra la definizione ed articolazione delle elaborazioni tecniche e la ammissione al contributo. In alcuni casi si è potuto accertare che i veri progetti sono stati redatti ed approvati dopo la concessione del contributo, verificandosi una inversione della fisiologia programmatoria, in base alla quale dal fabbisogno dovrebbero essere tratte le scelte politico-amministrative e non al contributo già quantificato essere strumentalmente adeguato il fabbisogno. Del pari, non conforme alle buone regole di amministrazione risulta il finanziamento di alcune progettazioni dopo l’avvenuto inserimento dell’opera nel programma della Legge-Obiettivo. Pur dovendosi riconoscere che ostiche transazioni politico-istituzionali avvengono quotidianamente tra tutti i soggetti pubblici coinvolti nella realizzazione delle opere e che tutto ciò si riverbera sulla definizione progettuale, sempre in bilico tra le alternative che si confrontano, occorrerebbero percorsi indefettibili, una volta superata la fase di ammissione al contributo. Ciò non accade quasi mai e in genere le ‘transazioni’ si acquietano nel momento di formalizzazione e quantificazione del contributo per riprendere immediatamente quando quest’ultimo si dimostra inadeguato a risolvere concreti problemi tecnici. Di ciò si rintraccia sintomo inequivocabile nella scarsa, se non assente, attenzione alla corretta stima del fabbisogno residuale ancora da finanziare: esso viene costantemente sottostimato se non ignorato, sia per la indefinitezza che grava sulla consistenza del progetto generale, sia per evitare che una corretta determinazione dei costi del completamento faccia insorgere dubbi sulla funzionalità di ciò che è stato finanziato con le risorse a disposizione [sottolineatura nostra]. In alcuni casi il confronto dei documenti attuativi pregnanti, ricavabile dagli atti di monitoraggio inviati dal Ministero, pone in evidenza incongruenze anche matematiche [!] tra stime originarie, finanziamenti e opere residue da finanziare. In altri casi si evidenzia una singolare coincidenza tra delibere CIPE, progettazioni preliminari e definitive, improbabile se si considera la diacronia degli studi tecnici di supporto”. Da tenere a mente quest’ultimo rilievo sulle “singolari coincidenze” tra progettazioni e delibere CIPE, evidentemente cucite su misura dei beneficiari.

Non di rado poi “si assume per progettazione generale la sommatoria di alcuni lotti o stralci, caratterizzati da diverso livello di definizione progettuale. Evidente in questi casi il rischio di duplicazioni di finanziamenti già intercettate da questa Corte nel corso della attività di controllo degli ultimi anni”[43].

C’è una convenienza nella finanza di progetto?

La risposta della Corte dei Conti è sostanzialmente negativa: “Lo spaccato delle opere assoggettate alla presente istruttoria consente di affermare che le diverse formule giuridiche di volta in volta adottate (contraente generale, concessionario, project finance, appalto integrato, appalto tradizionale) risultano sostanzialmente neutre rispetto ai risultati ad oggi conseguiti. Infatti le patologie riscontrate sono eziologicamente riconducibili a fenomeni comuni, che attraversano queste diverse formule giuridiche: carenze di progettazione, indefinitezza della incidenza dei finanziamenti, assenza di verifiche sul realizzato e sul fabbisogno residuale. In generale si può affermare che più passaggi intercorrono tra l’ente erogatore di risorse e gli esecutori delle opere, più aumentano costi indiretti e spese generali, le quali, attraverso le continue migrazioni di fondi e competenze, superano di gran lunga i limiti fisiologici (…). Per altro la indefinitezza delle progettazioni tecniche e di quelle finanziarie pesa anche sulla efficacia delle formule giuridiche adottate, che, indipendentemente dal loro nomen juris, sono comunque contratti e, in quanto tali, aventi come oggetto proprio i progetti tecnici e finanziari. Per quel che riguarda in particolare la finanza di progetto occorrerebbe porre rimedio alla mancata archiviazione ed elaborazione dei dati afferenti al costo delle operazioni di indebitamento e di finanziamento. Una elaborazione di questo genere da parte dei competenti organi tecnici consentirebbe, data la mole dei dati disponibili, di selezionare costi parametrici da porre a base della contrattazione con gli istituti finanziari e assicurativi, che allo stato manca e provoca i profondi disallineamenti nella ‘rendita’ dei contributi pubblici nelle operazioni sottese al finanziamento delle infrastrutture. Un confronto tra il finanziamento statale ex lege n° 166/02 gravante sul capitolo 7060 e le stime in ambito CIPE evidenzia l’assoluta eterogeneità delle varie soluzioni, il cui assetto è piuttosto la sommatoria di decisioni episodiche che la traduzione di una strategia di coordinamento”[44].

La relazione si chiude con la constatazione che “le gravi carenze di registrazione ed illustrazione contabile si saldano con le disfunzioni gestionali, aumentandone le dimensioni ed impedendo una coerente lettura economica delle varie situazioni” e con l’invocazione di “idonei provvedimenti di autocorrezione e stimolo dei soggetti pubblici e privati che operano in partnership con il Ministero”[45].

Non si può davvero dire che di tale richiesta, a tutt’oggi, si sia tenuto conto.

Nota. I testi della Corte dei Conti citati nel presente articolo sono consultabili grazie ai seguenti link:

Delibera 8/2005/G:

http://www.corteconti.it/Ricerca-e-1/Gli-Atti-d/Controllo-/Documenti/Sezione

-ce1/Anno-2005/Adunanza-c/Delibera-n.-8.2005.G.doc_cvt.htm

Delibera 9/2006/G:

http://www.corteconti.it/Ricerca-e-1/Gli-Atti-d/Controllo-/Documenti/Sezione

-ce1/Anno-20061/Adunanza-c/delibera7060.doc_cvt.htm

Delibera 12/2007/G:

http://www.corteconti.it/Ricerca-e-1/Gli-Atti-d/Controllo-/Documenti/Sezione

-ce1/Anno-2007/Adunanza-c/delibera-7060-2007.doc_cvt.htm

In calce alle sopraccitate delibere i link alle rispettive relazioni ed allegati.