Fonte: Diamond L., McDonald J.,
Multi-Track Diplomacy: a system approach to peace, West Hartford, Kumarian
Press, 1996.
Fondamentalmente ciò
di cui si occupa la multi track, come rappresentato graficamente del diagramma,
è la messa in atto d’azioni e quindi politiche allo sviluppo, advocacy e peacemaking;
la realizzazione di forme d’educazione allo sviluppo, attraverso metodi
informali e learning-by-doing, e attraverso la ricerca e lo studio in sia in
senso generico che in relazione solo alla cooperazione internazionale. Questi
strumenti o campi di analisi e ricerca, tendono ad influenzare ed ad avere come
target , sia l’opinione pubblica, decision makers, e società civile in
generale.
Intanto, il nuovo
ordine multidiplomatico, paradiplomatico, non può non guardare a tre importanti
fattori concatenati quali l’arena economica, culturale e politica. La
paradiplomacy è, infatti, parte integrante di un diffuso universo delle
relazioni internazionali, nel quale gli stati non sono più gli unici attori.
Diverse Regioni operano attraverso e insieme con industrie, movimenti sociali,
trade unions, e organizzazioni transnazionali come Greenpeace e Oxfam. “Questo
universo è complesso, frammentato e destrutturato”.
Il lavoro della
paradiplomazia avviene a diversi livelli, primo dei quali è il livello economico
e funzionale, dove collaborazione e competizione s’intrecciano fortemente. Il
secondo è il livello statale, dove politiche di cooperazione si radicano e si
scontrano. Il terzo è quello del lavoro politico regionale dove la
collaborazione transfrontaliera e transnazionale si rafforza. La paradiplomazia
è comunque una sorta di laboratorio sperimentale dove strategie e politiche
regionali e locali si incrociano con un alto livello di partecipazione della
società civile e del settore privato, motivo per il quale spesso va incontro a
errori, difficoltà e ripensamenti. È in ogni modo un nuovo punto d’incontro tra
dimensione regionale e dimensione nazionale, tra affari domestici e
internazionali, tra dimensione politica e dimensione economica. Secondo la
visione paradiplomatica, i due principali attori di cooperazione non
tradizionali, sono attori non-governamental (NGO) e non-central governaments
(NCG), dove però quest’ultimi giocano un ruolo fondamentale. Hoching non parla
solo paradiplomacy ma anche di protodiplomacy, e di diplomazia plurinazionale,
dove appunto non solo i settori una volta di esclusiva competenza statale ma
anche gli attori si compenetrano e si accavallano.
Il concetto di
diplomazia plurinazionale si ispira al concetto di diplomazia a ‘doppio livello’,
dove si intrecciano politiche di governi e di diversi attori, sotto forma sia
formale che informale. Si parla anche di diplomazia multilaterale, cioè, di una
realtà di partecipazione multipla. Le ripercussioni di questo approccio sono
sia istituzionali, formali che socio-politiche. Il nuovo termine paradiplomazia
rappresenta un approccio nuovo per il riconoscimento della molteplicità, per
alcuni autori esso va considerato come un transparadigma, cioè un paradigma che
attraversa ed include diverse trasformazioni e/o denominazioni della
diplomazia. Il concetto di paradiplomacy sembra complicarsi, ma l’importante è
stare attenti al significato che si attribuisce ai prefissi.
Se si assegna al
termine ‘para’ il significato di contrapposizione e opposizione, il concetto di
paradiplomacy acquista quel senso di sovversione che non si vuole attribuirgli.
Essa si colloca nel difficile complesso dentro/fuori,
decentramento/centralizzazione, emergendo come un processo dialettico
all’interno dell’intero sistema della cooperazione allo sviluppo.
Per esempio, Der Derian intende per paradiplomacy “ogni tipologia d’azione
internazionale di carattere non governativo messa in atto da attori non
statali, includendo in ciò, corporazioni transnazionali, organizzazioni internazionali
del lavoro, comunità religiose, organizzazioni non governative, lobbies
internazionali, i mass media, i movimenti artistici transculturali,
associazioni scientifiche, individui organizzati”,
che possono secondo questa definizione essere considerati agenti diplomatici,
per la loro effettiva opera di mediazione tra realtà reciprocamente estranee e
aliene, come società civile organizzazioni internazionali, artisti e politici,
diplomatici, scienziati e opinione pubblica.
Ma il ruolo della
paradiplomazia non è così anticonformista, non vuole essere anti-diplomacy o
diplomazia sovversiva, e poi non
necessariamente l’attività diplomatica centrale e quella decentrata sono in
competizione o conflitto. Lo Stato inteso in senso monolitico è ormai rimpiazzato
da un più sofisticata, complessa, continuamente in definizione e essenzialmente
pluralistica natura del sistema politico contemporaneo. Le modalità d’azione
sono molto diverse perché dipendono dalle esigenze locali, ma la paradiplomacy,
come nuovo strumento di dialogo essere molto utile nella ridefinizione e nella
riduzione delle tensioni etniche; può essere importante strumento di
concertazione e di costruzione di fiducia e confidence nella dimensione della
sicurezza internazionale, e infine sul nuovo valore che essa ha assunto nel
processo di cooperazione, costruzione di dialogo e luogo di mediazione per le
istanze regionali.
Tutte queste
motivazioni sono anche sintomo del bisogno di ripensare i metodi convenzionali
della diplomazia nel complesso. Le disquisizioni sul termine paradiplomazia,
sono tante e diverse. “La politica estera è ormai localizzata. La crescita
dell’interesse e delle attività internazionali a livello locale è soggetta a
diverse interpretazioni. Per alcuni rappresenta un alto e desiderabile livello
di democratizzazione dei processi politici esteri, è come se fosse
un’opportunità di ristrutturazione dell’ordine internazionale verso obiettivi
più giusti e pacifici. Per altri però la localizzazione è una pericolosa deroga
alla coerenza della politica estera, dando così la possibilità ad altri paesi
ed anche ad attori non statali di trarre profitto dalle divisioni interne e dal
cattivo coordinamento degli interventi”. In realtà, come
già detto in precedenza, la distinzione tra politica estera e politica interna
è ormai difficile da sostenere, così come le distinzioni tra politica,
cooperazione, diplomazia internazionale, e negoziazioni economiche, finanziarie
e commerciali, diventano ardue e sono da porre su nuove basi.
Paradiplomacy: bisogno di ripensare i metodi
convenzionali della diplomazia nel complesso
Per Hocking
non ha neanche più senso parlare di paradiplomazia, dato che gli attori NCG
sono collocati in un complesso milieu diplomatico, dove rapporti domestici ed
esteri si accavallano, non esistono segmenti separati d’intervento, attori,
relazioni cambiano e mutano in modi diversi nel corso del tempo. Voler
attribuire agli NCG il ruolo di portatori di una nuova forma di diplomazia,
sarebbe alquanto astorico, vista la velocità e la complessità di cambiamenti a
cui è sottoposto la politica internazionale. Il motivo principale, per cui la
paradiplomacy avrebbe perso il suo significato, è l’imperativo della
cooperazione tra livelli centrali e subnazionali. Hocking preme, infatti, per
l’utilizzo del termine ‘diplomazia multilaterale’ o ‘catalitica’, per cui i
soggetti NGC sono anch’essi soggetti politici in quanto governativi, e uscendo
ormai dalle logiche dicotomiche centrale-non centrale, gli attori dei governi
locali sono attori internazionali nel pieno senso del termine. Ciò che è sicuro
è che il processo di trasformazione del concetto di diplomazia, del rapporto
tra politica ed economia, tra internazionalizzazione economica e sviluppo
locale ha spinto diversi autori a cercare paradigmi e diciture alternative per
indicare un unico concetto, la trasformazione delle categorie politiche di
pensiero e d’azione.
La paradiplomacy
contribuisce in maniera sostanziale al dibattito sulla ridefinizione del
concetto di diplomazia, in particolare, sul rinnovato ruolo delle Autonomie
locali, o NCG (Non Central
Government), designando proprio l’attività e l’impegno internazionale di
quest’ultimi nell’ambito della politica internazionale. La paradiplomacy,
com’evidenziato in precedenza, rappresenta una nuova importante dimensione sia
nell’ambito del regionalismo che delle relazioni internazionali, sottolinea e
rafforza l’obsolescenza della distinzione tra politica estera e politica
interna, tra temi di carattere nazionale e regionale, che anche se sono
separati si sovrappongono e si influenzano reciprocamente. Tale approccio ha,
infatti, ristrutturato la visione di politica estera, di politica territoriale
insieme al ruolo degli attori. A differenza della diplomazia convenzionale,
tradizionale e statale, non andando alla ricerca di rapporti internazionali
strategici nell’ottica di un unico interesse nazionale, la paradiplomacy
persegue obiettivi molto più legati agli interessi specifici del territorio e
alle comunità locali; essa non è guidata da logiche predeterminate o
strategiche, ma da logiche flessibili e variabili, soprattutto di natura
politica.
Come evidenziato, il
termine paradiplomacy, coniato durante gli anni ottanta
e affermatosi prepotentemente durante gli anni novanta, è stato considerato da
parte della dottrina come un nuovo, diverso e innovativo modo di fare politica
estera. Dall’altra, invece, come un’attività diplomatica di second’ordine e
d’importanza secondaria, come una chiara imitazione della diplomazia reale.
Il punto chiave che porta gli NCG ad essere attori internazionali è dovuto al
fatto che i criteri per la definizione di quest’ultimi non sta più nelle
caratteristiche tradizionali associate allo stato, come il territorio, la
sovranità, la popolazione, il riconoscimento, ma alla capacità di operare
nell’ambito della politica estera e della cooperazione allo sviluppo.
Ad un livello di
analisi più ampio, la paradiplomacy è frutto della stretta interconnessione tra
fenomeni quali globalizzazione e politica territoriale. La politica
internazionale attuata degli Enti locali e subnazionali, è sempre stata
etichettata come ‘low policy’, e differenziata dalla ‘high policy’
rappresentata di solito dalla agenda della sicurezza militare e nazionale. Il
punto è che il concetto di ‘high policy’ è stato ridefinito e con esso quello
di ‘sicurezza’. Secondo Hocking, nel concetto di ‘high policy’ oggi rientrano
temi quali le politiche sociali, ambientali, sanitarie, educative,
mentre secondo Lecours la differenza tra high e low politics si è affievolita
dopo la fine della guerra fredda, a causa dell’instaurarsi di rapporti più
fluidi e molto meno gerarchici. Anche il concetto
di sicurezza è stato ridefinito, la sicurezza oggi assume il significato di
sicurezza umana, è, infatti, da dissociare dalla nozione tradizionale di
sicurezza nazionale, ed è da proiettare su un piano globale dove governi
regionali e locali hanno un’altissima responsabilità.
L’impegno e il
coinvolgimento dei governi locali e regionali nello scenario della politica estera
è sicuramente molteplice e ciò che è diversità, come sottolinea Hoching, spesso
è accompagnata da disaccordo. Ad ogni modo la
complessità delle reti non può più essere semplificata e riportata solo al
lavoro delle istituzioni nazionali. Uno dei cambiamenti chiave fondamentale per
una giusta comprensione del lavoro degli NCG, è l’erosione della
consequenzialità nella gestione delle politiche di sviluppo, in favore della
molteplicità e della differenziazione. È infatti pericoloso presentare gli
interessi regionali come chiaramente come unidirezionali così come è pericoloso
presentare così quelli nazionali.
Il problema statale è
stato quello di aver accordato maggior peso ed enfasi alla competitività
nazionale, in qualità di ente complessivo e organico nell’arena internazionale,
piuttosto che a quello di fare da bilancia tra i vari interessi regionali,
subregionali, locali, questo vuoto è stato riempito dai governi subnazionali.
Questo declino del ruolo di mediatore dello Stato ha esposto le Regioni più direttamente
agli effetti dell’internazionalizzazione economica e della globalizzazione, ed
essendo un fenomeno generalizzato e non limitato ad un unico Paese, ha
rafforzato la loro capacità di cogliere le opportunità congiunte, di operare
all’estero e di dar vita a collaborazioni transnazionali. Ciò è inoltre
coinciso con l’emergenza del nuovo pensiero economico, del nuovo processo di
sviluppo locale, dei movimenti transnazionali, della formazione della società
civile globale.
Le agende
subnazionali, infatti, sono frutto di pressioni provenienti dalle istituzioni
internazionali, dagli attori economici, dai governi nazionali, dalla realtà
locale. Il tema del coordinamento ha pertanto assunto una centralità
fondamentale nei dibattiti teorici e nella realizzazione pratica delle
politiche. Mentre, in passato il coordinamento era un principio caro al
rapporto tra politica interna e politica estera, sfatato il mito di questa
distinzione, il coordinamento è tutto focalizzato sulla formulazione dei vari
livelli di politiche internazionali. Di conseguenza il crescente bisogno di un
effettivo e strutturato processo di comunicazione tra governi centrali e non,
attraverso l’allocazione di funzioni e responsabilità diventa un tema centrale
nel rapporto tra NCG e all’interno della realtà glocale in cui operano.
Solo abbandonando le
classiche preoccupazioni relative al concetto di politica estera, si può
comprendere il valore, la complessità di una politica multifocale e
multiattoriale, caratterizzata da dipendenza, relazioni conflittuali,
riconoscimento reciproco del bisogno di instaurare rapporti, reti e strategie
di collegamento. Il punto di forza, oltre alle intrinseche qualità degli attori
in questione, è anche la diversità di cui sono caratterizzati. Infatti, il
significato ad essa attribuito è molto dibattuto e pertanto si pongono due
questioni di fondo; la prima riguarda la vaghezza del termine e del significato
a cui essa rimanda; la seconda riguarda il disaccordo in materia sul tipo e sul
ruolo degli gli attori coinvolti. Il problema degli attori parte dalla
definizione. Di solito, nella definizione di natura, partecipazione, e qualità
degli attori, in quanto agenti internazionalmente, sono stati fatti alcuni
errori che hanno confuso e complicato l’analisi, per esempio:
v
L’agire
internazionalmente è stato spesso ritenuto condizione necessaria e sufficiente
nella definizione di soggetto internazionale. In realtà le politiche devono
essere dettate da particolari valori e scopi, pertanto l’agire generico a
livello internazionale è condizione necessaria ma non sufficiente;
v
Caratteristiche
quali territorialità e sovranità, insieme comunque a tutti i parametri classici
attinenti ai soggetti di diritto internazionale, sembravano davvero gli aspetti
caratterizzanti gli attori;
v
Confusione è
destata anche da alcune visioni definite iper-globaliste, secondo cui lo Stato
sta scomparendo in favore della definizione di un’economia globale, la quale
necessità della mobilità dei capitali, tecnologia, informazione;
v
A queste si
aggiunge la visione per cui i NCG sono semplicemente una delle tante
manifestazioni di proliferazione di interessi trasversali però occasionali e
restrittivi;
Tali confusioni
concettuali a lungo termine non hanno però negato l’opportunità di esaminare la
presenza e i luoghi dell’agire extranazionale degli attori non statali.
Il processo d’internazionalizzazione degli NCG troppo spesso è stato isolato
dal contesto globale d’analisi, attribuendo in tal modo all’attività
internazionale dei NCG, motivi superficiali, definendo e separando attori
statali da quelli non statali piuttosto che fare un unico, certo difficile e
multicomposito, quadro d’analisi, approfondendo e apprezzando le loro singole
caratteristiche intrinseche e le loro capacità collaborative.
L’analisi delle
qualità degli NCG in quanto attori della politica mondiale, deve infatti uscire
da una visione separatista, discontinua e esclusiva. <<Se è il caso in
cui, come ha suggerito Rosenau, ci troviamo di fronte ad una sempre più ampia
"frontiera", dove la politica interna ed estera formano una rete
senza giunzioni in cui diverse "sfere di autorità" si scontrano
l'una con l'altra per (ottenere) il vantaggio, allora gli NCG possono, in virtù
della (o "in forza del" o " grazie al ") loro
attorialità (essere attori) essere visti come garanti dei margini di questo
spazio territorialmente immaginato e tuttavia parzialmente deterritorializzato
(Rosenau 1997)>>. L’internazionalizzazione
degli NCG, da una parte rende visibile una dimensione di problemi comuni, come
la difficoltà dell’eliminazione di confini disciplinari, dall’altra essa porta
alla consapevolezza delle molteplicità, della pluralizzazione dell’universo
degli attori della politica internazionale. Pertanto i criteri alternativi a
quelli tradizionali per la definizione di “actorness”, sono:
v
motivazioni ed
intenti;
v
estensione e
direzione dell’impegno;
v
strutture e
risorse;
v
livelli di
partecipazione;
v
strategie.
Lo scopo di questa
analisi multifocale, rappresentata anche graficamente, è di contribuire allo
sviluppo di un dibattito costruttivo su chi sono gli attori della politica
estera.
Fonte d’ispirazione: Aldecoa F.
e Keating M., Paradiplomacy in Action. The Foreign Relations of Subnational
Governments, Londres, Frank Cases, 1999.
Ma chi sono gli attori,
che ruolo hanno? Bisogna includere Regioni, città, nazioni senza Stato, gruppi
etnici e anche una grande varietà di interessi settoriali e politici? Il
riferimento ideale a cui i massimi esponenti di quest’approccio rinviano sono
gli attori subnazionali, riferendosi con ciò ad autorità pubbliche a livello
regionale, aldilà dell’attributo della sovranità statale, nella piena
consapevolezza che questi non sono attori tradizionali e Stati sovrani. Per
questo il riferimento agli attori riguarda sempre gli NCG o, con significato
omologo, le Regioni.
Tali attori,
costituiscono aldilà della politica ufficiale, un’importante asse per l’arena
della politica internazionale, sia nell’area della sicurezza, sia nell’ambito
della risoluzione dei conflitti. Il discorso complessivo parte, in ogni caso,
dalla consapevolezza che, accanto alla nuova impostazione paradiplomatica, dei
governi subnazionali quindi, esiste non solo una realtà multidiplomatica dovuta
alla pluralizzazione degli attori non afferenti solo ai governi locali, ma
anche alla società civile, alle imprese, alle associazioni, ed anche una
visione postdiplomatica, dove l’esclusività della rappresentanza e
dell’instaurazione di rapporti, relazioni e cooperazioni internazionali, non è
più solo di competenza statale, diplomatica ed ufficiale.
In dottrina, non c’è
un vero e proprio accordo sul significato e sul ruolo della complessa
paradiplomacy, anzi è da sottolineare la particolare visione di Lecours, il
quale ritiene che gli NCG non siano attori “naturali”
della politica estera e che il loro ruolo non è dato per scontato. La loro
caratteristica è la mancanza di legittimità, di strumenti e di ambienti
favorevoli alla loro affettiva attività extrastatale, sia in ambito
internazionale, abituato ad accogliere e a lavorare con attori sovrani, sia in
ambito nazionale, dove lo Stato nazione vuole continuare a mantenere alcune
prerogative. Inoltre per l’autore in questione, gli NCG, in fin dei conti,
rientrano nella prospettiva del nazionalismo, rafforzandola, sia dal punto di
vista culturale, sottolineando il senso di distinzione di una comunità
regionale rispetto ad un'altra, sia dal punto di vista ideologico, dato che
spesso gli attori regionali di maggior successo nella scena internazionali,
sono quelli che fanno riferimento a radici ideologiche, linguistiche ,
religiose. Pertanto Lecours
ritiene che spesso le Regioni adottino dei “discorsi quasi statali”. Ma
sicuramente c’è una ricorrenza di temi che partono, in ogni modo, dalla
constatazione d’alcune realtà:
v
L’impegno delle
unità subnazionali per la cooperazione internazionale e per la politica estera
non rappresenta un argomento in transizione o in voga, ma rappresenta un
cambiamento nella pratica diplomatica;
v
I cambiamenti
nell’organizzazione di rapporti tra Regioni, tra Stati e unità subnazionali
all’interno e all’esterno di territori statali rappresentano dei veri e propri
processi “working-in-progress” e “learning process”;
v
I rapporti tra
governi centrali e governi subnazionali, sono sicuramente luogo di contrasto,
come sottolinea Lecours “Gli Stati raramente danno il benvenuto all’idea che le
Regioni “vadano all’estero”, infatti tendono ad opporsi vigorosamente”
ma tali contrasti non sono necessariamente irrisolvibili o incompatibili, anzi
si prospettano nuove e multiple opportunità per la divisione di ruoli
nell’ottica cooperativista;
v
I conflitti e le
rivalità tra Stati e tra Regioni si spostano su un piano paritario di
concorrenza, d’armonizzazione, parallelismo e coordinamento delle competenze.
Particolare attenzione merita il
territorio che è il fattore chiave per il rapporto tra politica, società,
mercato e azione collettiva. La politica guida opportunità, risorse, reti,
motivi e modalità d’azione. Le motivazioni classiche degli NCG ad operare e istaurare
rapporti in quanto soggetti internazionali all’estero sono di tre tipi:
v
Economiche, le
Regioni non solo vanno in cerca di cooperazioni, d’utili investimenti, ma
propongono se stesse come destinazioni turistiche, luoghi di investimento e
collaborazioni. Rapporti economici sono messi in atto da tutte le tipologie di
attori medi, piccoli e grandi (in realtà sono le piccole e medie dimensioni che
dominano). Gli attori sono molteplici e misti, sono sia attori privati,
pubblici con lo stesso interesse territoriale o economico.
v
Culturali, le
Regioni spesso vanno alla ricerca di partner con affinità linguistiche, di
costumi, d’usanze, tradizioni e storia, soprattutto quando lo Stato in cui si
trovano è “antipatico”, cioè, non condivide con esse particolari caratteristiche
di cui sopra.
v
Politiche,
alcune Regioni vanno alla ricerca di un riconoscimento maggiore di quello
“regionale”, ma come attori indipendenti ed è questo un classico atteggiamento
avverso o comunque contrario al processo di nation building, o di
“immaginazione delle comunità”. Infatti, anche
per Regioni senza intenzioni indipendentiste, l’arena internazionale è
un’ottima piattaforma, per l’interna e allo stesso tempo transnazionale,
costruzione del “Region-building”, utile anche alla
proiezione internazionale dei suoi dirigenti politici.
Per quanto riguarda
quindi gli intenti e motivi dell’azione, essi sono il prodotto di complesse
forze interne e forze esterne, cioè, del processo di costruzione di Region
building e delle richieste del sistema internazionale. Per capire i motivi
dell’agire internazionale, non solo, bisogna guardare ai due aspetti appena
citati, ma bisogna anche valutarli in maniera interrelata, e non come forme di
protagonismo “part-time”.
Gli NCG possono essere
attori propositivi e “iniziatori”di politiche
alla ricerca del raggiungimento d’obiettivi oltre il quadro delle politiche
nazionali. Possono agire in qualità di canali, attraverso cui altri
attori, come le NGO, possono usare il luogo di riferimento come base per strategie
globali; possono diventare targets di attività internazionali, dove
politiche e attività ed attori locali si influenzano reciprocamente. Un primo
motivo dell’azione è di carattere economico, la spinta alla promozione
commerciale, e agli investimenti rappresenta comunque un importante fattore,
sia per il forte intreccio tra pubblico e privato, sia per la nuova e forte
vocazione per gli NCG ad essere ‘nodi di vantaggi competitivi’,
non solo dal punto di vista prettamente remunerativo, ma per altri vantaggi
indiretti dovuti al commercio internazionalizzato.
La seconda forte
motivazione all’internazionalizzazione dei NCG sta nella crescente natura
fluida degli ambienti politici, e nello sviluppo di capacità d’intervento
attraverso una molteplicità di canali ad una serie di livelli. Le opportunità
delle Regioni, o delle unità subnazionali di ergersi ad attori internazionali,
sono offerte anche da organismi transnazionali e/o organizzazioni
internazionali, (per l’Unione Europea si parla di Europa delle Regioni),
anche se spesso gli stati dominano la scena politica. Molto comuni sono links e
partenership tra i governi subnazionali per la molteplicità dei motivi che lega
alcuni territori, oppure per
rapporti tra gruppi di regioni con interessi settoriali o geografici.
Per quanto riguarda
invece l’estensione - significativa per conoscere il grado di presenza e
attività internazionale - e la direzione - fondamentale per comprendere le
opportunità e il tipo di influenza - dell’impegno degli NCG, ci sono una serie
di fattori e condizioni che influenzano l’estensione dell’impegno come le
risorse burocratiche, la posizione geografica, la posizione in altri organismi
sopranazionali, il livello di asimmetria interna agli stati nazione e il potere
da quest’ultimi attribuito agli NCG. La dimensione della continuità
dell’impegno e si riflette sul tipo di strutture dedite alla cooperazione,
sulle procedure nazionali e internazionali attraverso cui le iniziative locali
sono canalizzate.
L’impegno degli NCG
non è più di carattere eccezionale, episodico e sporadico, ma si caratterizza
per il passaggio dalle politiche ad hoc basate su analisi puntuali e razionali
a politiche strategiche e glocali. Mentre, essendo target e canali
d’agende politiche, in senso esteso e fluido, gli NCG, sono diventati oggetto
di politiche multinazionali messe in atto da ONG. Riguardo temi e issues più
vasti come al tutela dei diritti umani e dell’ambiente, gli NCG fungono da
catalizzatori nello scatenare, incrementare e sviluppare reazioni in altri
soggetti magari precedentemente poco interessati e sensibilizzati. Un’altra
prospettiva sull’estensione dell’impegno degli NCG consiste nel loro rinnovato
ruolo per la global governance, in cui svolgono un importante ruolo non solo
nella gestione e nella risposta alle domandi locali ma fanno anche da tramite
per le istanze internazionali.
Le risorse, per
l’approccio paradiplomatico, e per lo sviluppo umano in generale, non sono
misurate meramente in termini monetari. Gli NCG possono possedere l’esperienza
e il saper fare burocratico, ma una cattiva gestione può pregiudicare la
riuscita delle politiche. Il problema, ma anche il punto di forza, degli NCG
sta nel “sovereignity bound” e sovereignity free”, si parla pertanto di ‘status
d’ambiguità’. Essi dividono la
loro sovranità con il governo centrale all’interno delle arene internazionali,
ma essendo inserite nell’organizzazione statale, influenzano anche le politiche
nazionali nel contesto internazionale.
Per questo “il vecchio
bivalente scambio tra Stato e Regioni, con lo Stato mediatore nelle relazioni
delle Regioni con il mercato globale, ha dato vita ad un più complesso set di
relazioni, nel quale le Regioni operano dentro lo Stato, ma anche all’interno
di regimi transnazionali e dell’economia globale”.
Gli NCG posseggono, pertanto, delle risorse inedite, non utilizzabili o
facilmente reperibili dai governi nazionali. Essi possiedono, infatti, un alto
livello di legittimità in quanto diretti rappresentanti ed esperti conoscitori
delle realtà locali, e pertanto hanno maggiore titolo di rappresentanza, anche
se difetto di legittimità. Inoltre spesso le regioni utilizzano il loro peso
politico per mobilizzare risorse umane ed economiche.
Per quanto riguarda
invece i livelli di partecipazione degli NCG a causa del loro ‘status di
ambiguità’ si inseriscono in una varietà di network nella quale operano
attivamente. Le reti cui si fa riferimento sono sia di carattere subnazionale,
governativo, intergovernativo, transgovernativo e transnazionale, dove interazione
e dipendenza si intrecciano fortemente. Inoltre, bisogna sottolineare che se la
riuscita di politiche di carattere decentrato messe in atto dagli NCG sono in
stretta dipendenza con la riuscita di politiche non governative, nazionali, e
internazionale è il caso di arguire che anche le politiche centrali,
governative e nazionali dipendono dal rapporto che quest’ultime instaurano con
altre categorie d’attori tra cui vi sono senza dubbio gli NCG.
Ciò non basta, è
importante evidenziare anche il livello nel quale riescono ad operare e a
sviluppare strategie attraversanti i confini artificiali. Secondo Lecours,
l’organizzazione territoriale, l’impianto istituzionale, la struttura
costituzionale e i contenuti, i focus della politica estera nazionale, sono condizioni
strutturali per il successo o meno di politica estera regionale.
I network governativi e intergovernativi sono sicuramente un’importante arena
per gli NCG, anche perché, nel caso di scarse risorse, sono un ottima fonte da
cui attingere per il raggiungimento degli obiettivi prefissati. Ma la porosità
delle agende e delle arene, insieme alla complessità del carattere attoriale
degli NCG, significa comprendere l’importanza anche di altri canali, ed è per
questo che si parla di ‘multilevel governance’.
Per quanto riguarda
invece le strategie, non esistono strategie predeterminate per il motivo che si
diceva all’inizio, cioè, a causa del carattere innovativo della paradiplomacy,
pertanto si cercherà di indicare solo le linee direttrici della logica d’azione.
Gli NCG, essendo inseriti in reti complesse, possono attuare davvero molteplici
tipi di azioni. Da un lato si parla di strategie di mediazione, usando,
cioè, canali d’influenza che permettono agli NCG un accesso ai processi
politici nazionali. Dall’altro ci sono strategie primarie in
cui, gli NCG usano le loro risorse proprie per azioni di carattere
internazionale, stabilizzando in tal modo anche la loro presenza nell’arena
globale. Di solito si utilizza la seconda strategia, quando gli interessi locali
o regionali non sono abbastanza rappresentati nelle politiche nazionali,
pertanto l’uso di lobby e network per stabilire sinergie diventa la regola.
Nel valutare il lavoro
degli NCG, bisogna prendere in considerazione sia l’aspetto politico, che
quello più letterale. È chiaro che l’azione di molti NCG attraversa e modifica
il valore politico e simbolico delle frontiere imposte dalla concezione
tradizionale di politica estera. In senso più letterale, gli NCG operano al di
là delle frontiere, per collegare la loro attività internazionale con altri
attori di carattere regionale e locale. Le Regioni, città, località sviluppano
legami e mappe strategiche per rafforzare la loro posizione nell’economia
globale. Senza dubbio il lavoro degli enti subnazionali è costruttivo, ma la
paradiplomacy è un fenomeno piuttosto recente e soggetto, quindi, ad errori e
problemi dove costi e i benefici ad essa attribuibili, sono controversi.
Immensi sforzi pratici sono stati fatti per bilanciare la cooperazione e la
collaborazione interregionale insieme alla competizione territoriale,
economica, alla tutela dei confini e al controllo centrale. La paradiplomacy
non vuole trasformare l’organizzazione statale, tranne in quei casi dove già
esiste un tessuto poco coeso e tendente alla disgregazione sociale.
Bisogna, infatti,
distinguere, secondo Keating, tra Regioni che
operano all’estero non solo con un’ottica identitaria distintiva da quella
nazionale a cui appartengono ma anche con l’intenzione di portare avanti un
processo parallelo di nation building, da quelle Regioni che operano all’estero
solo con obiettivi funzionali e mirati alla cooperazione allo sviluppo. Nel
panorama internazionale il fatto che molti issues non possano essere risolti
senza uno spirito collaborativo, ha, infatti, rappresentato sia un’importante
sfida che un’ottima opportunità per l’instaurazione di reti e partenariati tra
NCG.
Esistono, però,
all’interno dell’approccio della paradiplomazia alcuni limiti e difficoltà che
devono essere analizzati. A partire dal 1960 particolare attenzione fu posta
solo sull’agire generico internazionale delle Regioni, fu, però, solo nel 1990,
che Michelmann e Soldatos pubblicarono un
libro relativo all’opera multilaterale delle Regioni, inserite però in sistemi
federali.
Fu solo con Michael
Keating che il tema dell’instaurazione di relazioni internazionali,
transnazionali e interregionali delle ‘nazioni senza Stato’ si prospettò sulla
scena internazionale, pertanto la paradiplomacy fu considerata spesso come una
sfida e una minaccia per l’ordine statale. Come noto, con il termine
paradiplomacy, adesso s’intendono questioni specifiche relative a tematiche
economiche o culturali, ma il quadro d’analisi si è maggiormente complicato,
quando fu Keating a sottolineare che quando e se ad agire a livello
internazionale erano le Regioni con un’identità regionale diversa da quella
nazionale, la paradiplomacy era diretta all’autopromozione di queste Regioni in
cerca di legittimazione degli interessi “nazionalistici”.
Primo e più grande
paradosso dell’approccio paradiplomatico, infatti, consiste nella difficoltà
del territorio di liberarsi dai costrutti del nazionalismo. Lecours, ritiene,
infatti, che l’internazionalizzazione degli NCG rappresenta un modo e uno
strumento per il consolidamento del nazionalismo, l’attività internazionale
degli NCG spesso è più che altro simbolica, questo perché è
impregnata di parametri ideologici e culturali cari al nazionalismo. Il
fenomeno della paradiplomazia va, infatti, incontro ad una serie di questioni
molto più delicate e più complesse, radicate non tanto nella pratica della
stessa ma proprio nella definizione e nei motivi che la animano.
All’estero la
paradiplomacy si manifesta con la firma d’accordi di partenariato, con la
partecipazione a meeting internazionali degli NCG. Il punto chiave è che tutto
ciò ha trasformato non solo la concezione della politica estera, ma anche della
cooperazione allo sviluppo e della politica globale, che sono mutate
nell’ottica del pluralismo, della diversificazione, della multiformità. A
livello nazionale, inoltre, si assiste ad una forte spinta al decentramento e a
livello globale alla pluralizzazione degli attori. Gli attori in questione, non
sono ONG, associazioni di donne, gruppi di pressione, università, ma i governi
subnazionali.
Essi si distinguono
per il loro forte legame con la gestione del territorio, prerogativa esclusiva
degli Stati nazionali, e possono quindi contare sulle forze sociali
territoriali e su fenomeni di fiducia e accountability. Per questo a differenza
degli altri attori il fenomeno della paradiplomacy pone il problema della
sovranità nazionale e dell’unità e dell’immagine politica estera. Il fenomeno
dell’internazionalizzazione e della transnazionalizzazione delle Autonomie
locali è una questione delicata che se avviene in Paesi dove esiste un alto
livello di decentramento e di rappresentanza degli interessi regionali, essa
non rappresenta un problema ma sicuramente un punto di forza. Viceversa nei
Paesi dove non si avverte un senso diffuso di rappresentanza e forte è spirito
di indipendenza, dove marcati e storicamente radicati
sono le spinte alla disgregazione, allora la paradiplomacy diventa come dice
Hocking, pericolosa per
lo Stato.
Una delle più grandi
questioni attinenti la paradiplomacy consiste nel fatto che i governi
subnazionali che hanno avuto maggior successo sono quelli dove è molto forte il
sentimento nazionalista. Il nazionalismo si presenta attraverso tre processi
che sono, secondo Lecours, strettamente collegati alla paradiplomacy. Il primo
consiste nella “costruzione e consolidamento dell’identità”. Se il nazionalismo
(come evidenzia Anderson) inventa le
comunità instaurando confini simbolici tra i gruppi, la paradiplomacy secondo
questa visione si farebbe portatrice di istanze culturali, politiche e sociali
diverse da quelle nazionali, incrementando il processo definito dall’autore di
“Region-building”.
Il secondo processo
problematico di cui la paradiplomacy si fa portatrice consta
nell’“articolazione di interessi regionali”. Tale processo poggia su una doppia
dimensione, quella culturale, che enfatizza le differenze, e quella ideologica,
di carattere politico-religioso. “I governi regionali operano sulla scena
internazionale adottando discorsi statali”.
Il terzo elemento del
processo nazionalista è “la mobilitazione della politica-territoriale”, cioè,
il rafforzamento di conflitti di potere tra i gruppi. La paradiplomacy può
realizzare le sue potenzialità solo nel momento in cui sono soddisfatte una
serie di caratteristiche funzionali. La prima riguarda il livello di autonomia
posseduto dal governo subregionale, la seconda riguarda l’appalto
istituzionale, legislativo e costituzionale, la terza riguarda gli obiettivi
della politica estera nazionale. Per Lecours l’effettiva realizzazione della
paradiplomacy avviene quando le Regioni in questione sono davvero attraversate
da movimenti nazionalisti e sono inserite in una struttura sopranazionale
d’ascolto e un sistema statale aperto e plurale.
Di fronte a queste
difficoltà Aguirre ha evidenziato
la posizione di Hocking che sottolineava come al termine paradiplomacy venivano
attribuiti significati diversi, a partire dall’inedito valore della
localizzazione delle relazioni internazionali, della democratizzazione dei
processi sociali, e da un’inedita opportunità di pace e giustizia
internazionale, fino alla pericolosità di politiche nazionali parallele,
incoerenti, all’occasione di profittabilità per attori statali e non statali di
situazioni di divisioni interne, alla contraddizione delle forze della
localizzazione e della globalizzazione.
Da questa analisi,
pertanto, si rileva come la paradiplomacy sia davvero ricca di difficoltà,
complessità e di grosse potenzialità. Una sottovalutazione del valore degli NCG
a livello internazionale, non solo sarebbe una perdita, nell’ottica del
cosviluppo e dello sviluppo umano decentrato, di ricchezza della diversità e
della multidimensionalità dell’analisi ma sarebbe anche una forte perdita a
livello di strategie d’azione.
La ridefinizione del
concetto di diplomazia, non solo ha condotto all’affermazione di nuovi
paradigmi che tentano di spiegare nuove forme e modalità d’azione a livello
internazionale, ma ha portato anche ad introdurre, nell’agenda degli attori non
statali, tematiche di tradizionale competenza statale, come la pace e la
risoluzione dei conflitti. Le nuove modalità d’azione a livello internazionale,
come il sistema della multi track diplomacy, non potevano non occuparsi dello
sviluppo umano e di cooperazione alla pace.
Tale riflessione è
stata influenzata non solo dalla mission che gli attori non statali, che
operano nell’ottica del dialogo e della cooperazione, si sono attribuiti, ma
anche dalla realtà in cui essi si trovano ad operare. Secondo Van Tongeren,
essa è stata influenzata da tre precise constatazioni, che sembrano banali e
scontate, ma che fino al 1990 non erano state considerate più di tanto: (1) i
conflitti mortali non sono inevitabili, (2) il bisogno di prevenire i conflitti
è di un’urgenza crescente, (3) prevenire i conflitti mortali è possibile.
Il sistema della multi
track diplomacy si prefigge infatti lo scopo principale di operare con i suoi
molteplici strumenti, all’interno del sistema internazionale, per il peace
building, per la promozione della coesistenza e della riconciliazione. Il ruolo
delle comunità locali, degli educatori, delle reti internazionali, dei
missionari che lavorano per costruire la pace, si rileva sempre più decisivo. A
dimostrazione dell’importanza della promozione della pace, non c’è solo la
realtà dei fatti, ma anche la promozione della stessa all’interno delle
organizzazioni e dei forum internazionali. Le Nazioni Unite, infatti, il cui
compito principale è la promozione della pace e della convivenza pacifica tra i
popoli, dal 1990 hanno attivato dibattiti, discussioni e proposte per la
costruzione della pace. Dal 2000 tale
consapevolezza si fa più profonda:
v
Il 2000 è
proclamato l’Anno per la Cultura della Pace;
v
Il decennio
2000-2010 è proclamato Decennio Internazionale per una Cultura di Pace e
Non-Violenza per i Bambini del Mondo;
v
Si richiede una
Dichiarazione e un Programma d’Azione per una Cultura di Pace.
Le proposte e le
iniziative di pace sono molteplici e sempre più numerose, i movimenti per la
democrazia, per il rispetto dei diritti umani, della solidarietà
internazionale, dell’eguaglianza di genere attraversano trasversalmente i
dibattiti sulla pace. Quest’ultima non è più intesa come assenza della guerra,
ma come “dinamica, partecipativa, processo a lungo termine, basato su valori
universali e sulla pratica quotidiana a tutti i livelli”.
È per questo che la pace non va intesa come un processo estraneo alle dinamiche
sociali o come qualcosa su cui gli Stati si accordano, insomma come un deus ex
machina, non va solo difesa o pretesa, ma costruita attraverso una
partecipazione attiva, multiforme e profonda di un’intera società civile
globale.
Con la fine della
guerra fredda è stato l’UNESCO, tra i primi a lanciare “Il Programma per la Cultura della Pace”. In questo programma si afferma che la pace
significa, non tanto e non solo, riconciliazione e ricostruzione delle società
afflitte da conflitti, ma significa prevenzione della violenza, educazione alla
pace e alla non -violenza. L’ascolto, il
dialogo, l’approccio cooperativo e il conflict transformation sono approcci
innovativi importanti che seguono il principio per cui la responsabilità della
guerra e dello scoppio dei conflitti non è da attribuire solo agli Stati, ma
alla cittadinanza tutta. All’Assemblea del Millennio del 2000 è stato firmato
un documento con 100 milioni di sottoscrizioni, in cui si afferma che la pace
si costruisce nella vita quotidiana, e che la responsabilità non va attribuita
alle istituzioni, ai governi, ma all’uomo, attore centrale, protagonista di
questo processo di costruzione continuo.
Nell’analisi dei
conflitti, il sistema della multi track diplomacy ha introdotto molti
cambiamenti ed in particolare un concetto nuovo, diverso dal conflict
resolution e dal peace building, quale quello del conflict transformation.
Notter e Diamond evidenziano come
il concetto di conflict resolution non solo è abusato, ma che è utilizzato in
maniera confusa; esso invece “analizza le psicodinamiche del conflitto politico
e lavora per scoprire una soluzione non-violenta, costruttiva ed eventualmente
soddisfacente per le parti in conflitto per appianare le dispute davvero
complesse, durevoli, etniche e settarie”. L’IMTD
(Istituto per la Multi
Track Diplomacy),
nell’analizzare i concetti classici del peace building, del peace keeping e del
peace making, evidenzia che:
Peace-
Advocacy
-keeping: riduzione dei conflitti e della
violenza
Azione
-making: risoluzione dei conflitti specifici
Educazione
-building: trasformazione dei sistemi in
modo
che i conflitti diventino
meno
probabili
Fonte: Diamond L., McDonald J.,
Multi-Track Diplomacy: a system approach to peace, West Hartford, Kumarian
Press, 1996, p. 16.
La constatazione di
base da cui parte il conflict transformation, è che non sono i conflitti a
dover essere risolti, ma che una trasformazione del sistema in cui si
manifestano deve avvenire. Questo indica un cambiamento semantico, cioè, non si
cerca più di risolvere le conseguenze della guerra, guardando agli effetti,
cercando di limitare i danni, ma si va alla ricerca delle cause. Lederlach,
come Notter e Diamond, preferisce usare il termine conflict transformation,
piuttosto che quello di conflict resolution, proprio perché il termine risoluzione
sembra far riferimento alla ricerca della fine di un processo, mentre il
processo di pace è un lungo e tortuoso cammino.
Tre fondamentali
processi di peace building devono intervenire nel sistema:
politico, strutturale e sociale. Il processo di peace building politico riguarda
la prima fase del processo di pace, in pratica, l’accordo tra governi. Esso
deve avvenire in modo chiaro e coinciso, con la realizzazione di attività
costruttive e discorsive. Il peace building strutturale parte dalla constatazione
che “un accordo di pace firmato non crea pace”,
essa si costruisce attraverso programmi di sviluppo, rafforzamento della
democrazia e della governance.
Il peace building
sociale è invece più lento e complicato perché riguarda relazioni umane. Lo scopo
della multi track diplomacy consiste proprio nel rafforzamento del peace
building sociale, essa in quanto sistema, tende a sottolineare le componenti
interrelate e quindi ad avere un vera e propria base teorica articolata, dotata
di principi che guidano l’azione quali la capacità d’ingresso in situazioni
conflittuali, il coinvolgimento e la partecipazione degli altri partner, gli
approcci al lavoro e gli obiettivi principali. La multi track si compone,
pertanto, in relazione al conflict transformation, di diversi principi che si
organizzano in quattro fondamentali categorie e dodici sottoprincipi:
Fonte d’ispirazione: Notter J., Diamond
L., Track two Diplomacy, non governamental strategies for peace, USIA
Electronic Journals, Vol. 1, No. 19, 1996.
In questa sede si
ritiene appropriato limitarsi ad analizzare i principi chiave cui punta la
multi track nella trasformazione dei conflitti, soprattutto, quindi, il
coinvolgimento dei partner e degli obiettivi.
Per quanto riguarda il primo, cioè, il principio di coinvolgimento dei partner,
risulta fondamentale il processo di instaurazione di relazioni, tra individui,
tra istituzioni, tra NGO e tra tutti i soggetti della società civile. Per poter
attuare una politica di coinvolgimento non basta costruire delle relazioni tra
le parti in conflitto; esse, infatti, devono essere guidate e devono potersi
poggiare su principi di fiducia e rispetto reciproco.
La fiducia, non construendosi da un giorno all’altro, ha bisogno di un impegno
a lungo termine, della presenza costante sul campo, e dell’ascolto reciproco.
Inoltre, questo rapporto deve essere davvero profondo e completo, pertanto,
oltre alla fiducia, si basa sull’engagement, sull’impegno concreto. Solo in tal
modo è possibile che si instauri un dialogo di partenariato,
di reciprocità, di cosviluppo capace di mettere in moto reali processi di
trasformazione sociale. Solo mediante un partenariato sociale ed umano, è
possibile, quindi, instaurare rapporti di confronto collaborativo all’interno
dei gruppi sociali.
A proposito degli
obiettivi, i tre assi portanti sono rappresentati da: responsabilità,
empowerment e trasformazione. Per quanto riguarda il principio della
responsabilità, aspetto fondamentale per una ridefinizione degli approcci allo
sviluppo, esso si
inserisce in quelli che sono i processi più ampi di capacity e istitutional
building. La responsabilizzazione riguarda tutti, non solo, quindi, quelle che
di solito vengono definite vittime del conflitto. In relazione, invece,
all’empowerment, altro principio chiave di tutte le ultime politiche di
sviluppo, il discorso ruota tutto intorno ai processi d’appropriazione di sfide
e d’opportunità locali e del sistema più in generale: attraverso processi di
partnership e la responsabilizzazione è possibile trasferire potere alle
popolazioni coinvolte in un conflitto.
La trasformazione del
sistema è poi l’obiettivo finale che impone delle scelte metodologiche, quali
la formazione, l’informazione e la comunicazione che devono permettere una
conoscenza delle reali possibilità di trasformazione dei conflitti. E’ proprio
al concetto di trasformazione, come mezzo e fine, che punta la multi track
diplomacy, una trasformazione di credenze, valori, atteggiamenti e strutture,
punta, cioè, a ciò che è stato definito da Chambers come “Le inversioni delle
propensioni”. È da rilevare
che a questo processo di collaborazione sono chiamati a partecipare tutti, solo
attraverso processi di dialogo “il momento della trasformazione è un potente
strumento d’insegnamento”.
Ovviamente tali
principi sono flessibili e malleabili e devono essere adattati al contesto in
cui agiscono. In questo panorama complesso il compito della multi track è
provare ad instaurare un processo di conflict transformation, e gli strumenti a
disposizione dei track sono:
v
il conflict
intervention, attraverso cioè le missioni in loco, che facciano vera
formazione;
v
il
peace building;
v
il “Sistem
Development Activities”
Per quanto riguarda il
conflict intervention, il sistema della multi track cerca di intervenire
attraverso tre categorie flessibili, che sono il “bridge building”, il
“capacity building” e l’”istitution building”.
Il compito principale del “bridge building”, è quello di mettere insieme tutte
le parti in conflitto per creare un sistema di mutua comprensione, costruita
attraverso il dialogo e i programmi di costruzione della comunità. Il suo ruolo
consiste nella costruzione di ponti di comunicazione sia tra le diverse
comunità che all’interno della stessa. L’esempio riportato dagli autori è
quello della costruzione di dialogo e l’instaurazione di relazioni tra le
comunità cipriote, tra quella greca e quella turca. Il “capacity building” pone
l’accento sull’instaurazione di relazioni, inizio di un processo molto più ampio.
Il primo scopo del
“capacity building” è lo sviluppo di capacità per la risoluzione del conflitto
grazie ad un gruppo locale di peacebuilders, e mira a creare processi di pace
all’interno del tessuto sociale, grazie alla creazione di “infrastrutture umane”,
come esempio riporta sempre il caso cipriota. Per quanto
riguarda poi l’“istitution building” è chiaro che senza un supporto
istituzionale il processo di pacificazione, e poi di sviluppo in generale,
sarebbe un po’ difficile. Il compito primario è quello di intavolare
iniziative, portate avanti dalle comunità locali, per sostenere la creazione di
istituzioni durevoli nel tempo, attraverso programmi di collaborazione con la
società civile, le università, ecc. Gli esempi riportati sono quelli della Liberiae
di Cipro. Qui il peace
building sociale e quello strutturale si sovrappongono e spingono per un
cambiamento all’interno della società e per un maggior livello di legittimità.
L’ultimo aspetto è
quello del “Sistem Development Activities”, che si basa sulla circolarità
dell’approccio della multi track, il cui scopo è quello di rafforzare tutti i
track, al di là del primo e del secondo che sono abbastanza stabilizzati
all’interno delle relazioni internazionali, bisogna, infatti, non solo
rafforzarli singolarmente ma anche nel loro essere integrati ed
interdipendenti, in base al principio della complessità.
Lederlach evidenzia
che troppo spesso il riduzionismo tendente alla ricerca di soluzioni fisse e
veloci, applicato a situazioni complesse e durevoli, non si è concentrato più
di tanto sulla “comprensione del peace building come processo-struttura”, cioè
come una struttura sociale fondamentale su cui costruire un processo di
dialogo, comprensione e partenariato, che resta pur sempre un processo lento e
non un dato né un risultato. Esistono, però, dai gap che lo impediscono, perché
“l’inabilità o l’insufficienza nelle nostre strutture concettuali e pratiche
indeboliscono la nostra capacità di sostenere un processo desiderato”.
I gap individuati sono
quelli dell’interdipendenza, della giustizia e del processo- struttura. Le
relazioni, il cuore del peace building, sono affette dal gap
nell’interdipendenza. Per interdipendenza si intende una capacità orizzontale
di lavorare con la controparte, attraverso la negoziazione, il dialogo, la
mediazione. Il problema è che le relazioni vengono instaurate solo
orizzontalmente , cioè tra le persone con le persone, tra i leader con i
leader. Il gap dell’interdipendenza consiste nella carenza di capacità
nell’instaurazione di relazioni verticali, cioè tra tutti i diversi livelli
attoriali presenti nella realtà conflittuale. Nelle relazioni orizzontali,
sicuramente importanti, viene a mancare la profondità, la diversità del
dialogo, il confronto, il dibattito. Un modo per colmare questo gap non solo
consiste nell’incoraggiare relazioni verticali, ma anche nell’integrare
relazioni orizzontali e verticali, per cercare di riempire i vuoti e le
divisioni interne alla società. Le relazioni verticali e orizzontali non solo
devono integrarsi, ma muoversi in tandem.
Per quanto invece
riguarda invece il gap della giustizia, esso è comunque relazionato al problema
della violenza nei conflitti. Lo stato della violenza nei conflitti si muove
dalla fase latente a quella diretta. La violenza è percepita, il più delle
volte, come un problema di ingiustizia e di non controllo sociale. Esistono,
infatti, in relazione alla percezione delle diverse forme di ingiustizia,
diversi tipi di violenza. La più visibile delle quali, è quella della violenza
diretta su cui la giustizia riesce ad intervenire più facilmente e più
direttamente, e quella della violenza strutturale,
una forma più nascosta, implicita e che colpisce in maniera subdola un po’
tutti gli ambiti, economico, sociale, politico. La violenza strutturale è
sicuramente più difficile da debellare, sia perché meno palese e sia perché più
radicata all’interno della società. Il problema, o meglio il gap, consiste nel
fatto che gli accordi di pace sono sempre attenti alla riduzione della violenza
diretta e non quella strutturale, che permane. Pertanto il processo di pace,
per essere tale deve cercare di colmare questo gap e puntare alla riduzione
della violenza strutturale. Infatti, Lederlach rileva che tutti gli sforzi sono
fatti “per ridurre la violenza diretta piuttosto che trasformare la violenza
strutturale”.
Per quanto riguarda il
gap definito del processo-struttura, l’autore sottolinea come l’accordo troppo
spesso è considerato come il punto d’arrivo dei processi di pace, quando poi
esso non è altro “l’apertura di una porta dentro un intero e nuovo labirinto di
stanze che ci invitano a continuare nel processo di redefinizione delle nostre
relazioni”. Invece esso deve essere considerato come processo-struttura su cui
basare la costruzione di un nuovo ambiente socio-politico, una costruzione che
deve avvenire su una struttura solida, ma che deve essere graduale e
processuale. Gli ampi sforzi della multi track diplomacy, così come quelli
della paradiplomacy, in generale, evidenziano l’importanza ma anche la
necessità di adeguare i mezzi, le teorie, l’analisi ai fini di un reale
processo di sviluppo umano.
Le nuove sfide della cooperazione internazionale
Gli anni novanta costituiscono, dunque,
un momento storico molto particolare, frutto di lenti e profondi cambiamenti. I
concetti di sviluppo e società civile sono forse tra i più rilevanti ed
influenti in questo processo, soprattutto per ciò che interessa la cooperazione
e la politica internazionale. Il valore che oggi ha assunto il concetto di
sviluppo umano, sostenibile e partecipativo, intrecciandosi con il nuovo ruolo
giocato dalla società civile, non può essere colto se non si analizza il
percorso logico e processuale a cui è stato sottoposto nel corso del tempo.
Proprio la trasformazione nel tempo del concetto di sviluppo e del significato
ad esso attribuito, infatti, è stata sia causa che effetto di questa nuova
concezione del ruolo della società civile. Essa ha contribuito ad incrementare
studi e ricerche sulle teorie e le politiche di sviluppo. La logica alla base
del concetto di sviluppo ha subito trasformazioni graduali ma sostanziali.
Il concetto nasce, con accezioni
sociologiche, in opposizione al termine “sottosviluppo” negli anni postbellici,
sotto l’influenza delle opportunità offerte dalla ricostruzione europea e il
fervore ideologico di quegli anni. Il
termine sarà accettato universalmente come chiave di volta della modernità e
come via certa, e forse anche unica, per il miglioramento delle condizioni di
vita dell’umanità. Ad esso, infatti, sarà automaticamente associato il concetto
di progresso, sicuro e lineare. La definizione di sottosviluppo, quantificato
attraverso parametri soprattutto economici, quali reddito pro-capite e livello
medio di consumi, misurava la distanza tra ricchi e poveri e il rimedio
universalmente applicabile era composto da industrializzazione, tecnologia e
crescita economica. Il 20 gennaio 1949, H.S. Truman, durante il famoso discorso
d’insediamento alla presidenza degli Stati Uniti, riconobbe l’esistenza di
squilibri tra i Paesi e la necessità di individuare e “rendere disponibili i
benefici dei perfezionamenti tecnologici e del progresso industriale per il
miglioramento e la crescita delle aree sottosviluppate”. In realtà, il termine
“sottosviluppo” era già apparso in precedenza nel 1942 in un articolo di Wilfred Benson (ex membro dell’ILO-
International Labour Organization) dedicato al progresso economico delle aree
sottosviluppate.
La soluzione, quindi, al
sotto-sviluppo? Tecnologia, progresso e crescita economica. Una ricetta unica
ed universale. Secondo tale visione, il concetto fu quindi identificato con la
crescita economica, la quale a sua volta assunse una connotazione di
innovazione e inevitabilità, ma ebbe anche il compito umanitario e universale
della riduzione delle disuguaglianze. Sulla scia del paradigma della
modernizzazione, “le
ricette economiche” proponevano un modello di sviluppo graduale e fasico,
centrato sulla fiducia nel progresso razionale, unidirezionale, unifattoriale,
lineare e garantito dall’industrializzazione.
Per questo, il processo di sviluppo
era una faticosa strada in salita, già percorsa dai paesi sviluppati. Bisognava
solo seguire le indicazioni e aspettare che i paesi ancora sottosviluppati
raggiungessero quelli già industrializzati; la differenza tra questi ultimi e i
primi era, infatti, solo di gradi. In realtà, però negli anni cinquanta, la
Commissione economica per l’America Latina (CEPAL), dirette da Raùl Prebish,
sottolineò come i rapporti e gli scambi internazionali fossero fortemente
asimmetrici. Ciò condusse alla nascita della teoria della dipendenza, secondo
la quale sviluppo e sottosviluppo sono due facce della stessa medaglia: l’uno
alimenta l’altro e sancisce le dinamiche del paradigma
centro-periferia:<<il centro produce la periferia e la produce secondo un
processo unidirezionale>>.
Stante la visione critica
dell’evoluzione del concetto di sviluppo, sarà solo negli anni ‘70 che
l’omologa Commissione economica per l’Europa, diretta da Gunnar Myrdal,
chiarirà quanto le economie centrali si fossero arricchite proprio grazie a
questo scambio centro-periferia. Sempre secondo Memoli, le correnti di pensiero
che nacquero da questa valutazione, furono sia di carattere rivoluzionario che
riformista. Le prime prevedevano come unica alternativa al sottosviluppo la
distruzione del sistema capitalista; le seconde si basavano, appunto, sulla
logica riformista da applicare all’interno dei sistemi economici.
La configurazione del sottosviluppo
come qualcosa da contenere attraverso la modernizzazione, sarà fortemente messa
in discussione dal modello dello scambio ineguale, elaborato da Arghiri
Emmanuel e Samir Amin tra il 1968 e il 1973. Tale concetto fu fortemente ripreso
da Immanuel Wallerstein; per lui, infatti, “lo scambio ineguale è quello
scambio per cui le merci si spostavano da una zona all’altra in modo tale che
l’area con il bene meno “scarso” “vendeva” i suoi beni all’altra area a un
prezzo che incarnava un input (costo) effettivo superiore a quello di un bene
dello stesso prezzo che si muoveva nella direzione opposta”.
Ciò rappresenterà la base della Teoria dei Sistemi Mondo, che rivaluta il
concetto di centro-periferia, introducendo il concetto di semi-periferia.
Il concetto di sviluppo, però, oltre
ad aver dato vita ad una serie di teorie, ha determinato anche la necessità
della misurazione del livello dello stesso. Le teorie convenzionali del
paradigma neoclassico tenevano conto solo delle variabili economiche e
utilizzavano come parametro di interpretazione delle realtà depresse il reddito
pro-capite, la quantità di spesa per consumi e altri metodi di carattere
tecnico- economico. Per Memoli, di fronte all’incompletezza e alla parzialità
della valutazione e conoscenza delle diverse realtà, si avvertì la necessità di
rivolgere l’attenzione verso altri fenomeni, non quantificabili e difficili da
reperire, quali il grado d’istruzione, la disponibilità di servizi sanitari e
sociali, un’alimentazione adeguata, un’abitazione, l’esistenza di istituzioni
efficienti e stabili di governo e dell’economia. Si ripose quindi l’attenzione
sulla qualità di vita e si sottolineò come la disponibilità quantitativa di
risorse non fosse di per sé sufficiente a promuovere lo sviluppo, condizione
che invece andava ricercata nel miglioramento del capitale umano, come
soddisfazione di quei bisogni primari e non, per accrescere le capacità di
mobilitare capacità umane, morali, civili e professionali. Si comincia a
parlare quindi di sviluppo endogeno e autopropulsivo.
L’esigenza di indicare lo sviluppo
in modo differente dagli anni precedenti, nasce proprio dall’unanime
constatazione che lo sviluppo a basso contenuto umano è una grave minaccia per
la convivenza pacifica e per il futuro dell’umanità.
Di Magliano evidenzia come il miglioramento delle condizioni di vita,
inizialmente inteso come riscatto dalla povertà, rappresenta la premessa per
accrescere la partecipazione delle popolazioni al processo di sviluppo.
In un lavoro dell’ILO del 1976, si rileva che i bisogni essenziali riguardano
due categorie, le necessità minime familiari e i servizi forniti e utilizzati
dalla collettività nel suo insieme.
Importante però è, secondo una
visione dello sviluppo appartenente a Sen, porre l’accento sulla specificazione
dei bisogni umani e dei bisogni cosiddetti essenziali, in cui elementi
riguardanti il benessere immateriale - come l’autodeterminazione
dell’individuo, la libertà politica, la sicurezza, la partecipazione attiva ai
processi decisionali - devono essere presi in considerazione. Secondo Sen,
infatti, gli individui devono essere posti in condizione di disporre di diritti
politici, economici e sociali tali da accedere ad una libera soddisfazione dei
bisogni essenziali e in ciò la società deve poter garantire un titolo valido
per l’acquisizione dei bisogni essenziali. Per Sen, lo sviluppo è la storia del
superamento delle illibertà, come la miseria, la deprivazione sociale
sistemica, l’intolleranza, l’autoritarismo.
È quindi un vero e proprio
capovolgimento della logica tradizionale di sviluppo che assegnava alle
autorità di governo il compito di disegnare una strategia di sviluppo dall’alto
(top-down) per indurre l’individuo e la società nel suo insieme a contribuire
ad azioni complessive di sviluppo che provengano dal basso (bottom-up). Per lui
invece la libertà umana è un fine ed un mezzo insieme per lo sviluppo. Sen
inoltre rompe la relazione univoca tra prosperità economica e condizioni
politiche, sociali e culturali; la crescita economica è solo un mezzo, un punto
intermedio e non un fine. Sen evidenzia la fondamentale distinzione che vi è
tra capacitazione - che rappresenta l’abilità al conseguimento - e
funzionamento, che “riguarda ciò che una persona può desiderare di fare o di essere,
in quanto gli da valore” ed è quindi collegato alle realizzazioni. I nessi
empirici tra libertà come valori generali e un insieme di valori specifici
quali le libertà strumentali, non solo rappresentano un importante approccio
metodologico, ma sono l’importante presupposto per l’efficacia e la
realizzazione di politiche di sviluppo appropriate.
L’interconnessione tra libertà
politiche, infrastrutture economiche, occasioni sociali, garanzie di
trasparenza e sicurezza protettiva permette di individuare le possibilità di
varie e diverse vie allo sviluppo. Lo sviluppo, in quanto “processo
d’espansione delle libertà reali di cui godono gli esseri umani”,
rivela così di essere una combinazione complessa e non predeterminata di
processi distinti e non un’espansione lineare ed equilibrata di grandezze
omogenee, come quando riportato alla crescita del reddito reale.
La partecipazione degli attori locali diviene il fulcro di un nuovo approccio
che parte dalla società civile, ma deve in ogni caso essere coadiuvata dalle
autorità locali, che rafforzano, appoggiano e supportano l’ownership nel
processo di sviluppo.
Meccanismi quali “spillover”
(esternalità positive) e effetti del “learning by doing”, hanno permesso di
qualificare lo sviluppo locale ed endogeno e autopropulsivo in termini
economici molto positivi. Ecco che non esiste più un modello di sviluppo
univoco e generalizzabile a tutte le situazioni, come volevano i classici
tradizionali, ma tanti diversi approcci, tanti cammini, percorsi, coincidenze e
situazioni atte a valorizzare le risorse locali. Lo sviluppo diventa un
processo aperto problematico, contraddittorio e diversificato. In ciò va
sottolineato anche il ruolo degli indicatori. Gli indicatori di carattere solo
ed esclusivamente economico non riescono ad offrire un quadro ben strutturato
delle più complesse realtà, motivo per cui a indicatori economici vanno
affiancati fattori extra-economici.
Sarà grazie all’indice dello
sviluppo umano (HDI, Human Developmet Index) elaborato dall’UNDP nel 1990, che
parametri relativi alla qualità della vita entreranno a far parte di valori
determinanti il livello di sviluppo. Tale indice ha suscitato molte critiche ma
anche molti consensi. L’indice è formato da tre componenti-chiave, due di
carattere sociale ed uno economico: la longevità, il livello di istruzione e il
reddito. I rapporti del 1991 e del 1992 sullo sviluppo umano propongono indici
atti a misurare la dimensione politica dello sviluppo; inoltre, nel 1995 viene
introdotto l’indice di sviluppo di genere, che segue come parametri l’HDI, ma
sulla base delle disparità correnti tra uomini e donne. Nel 1997 viene, invece,
introdotto lo HPI, (Human Poverty Index), che si articola in due grandi indici,
HPI -1 e lo HPI -2, relativi alla misurazione dell’estensione della povertà nei
paesi industrializzati e nei Paesi sottosviluppati. Nel 2003, il Center for
Global Development e il Foreign Policy propongono il nuovo Commitment to
Development Index/CDI (indice di impegno per lo sviluppo). L’indice analizza
sei diversi settori: l’aiuto, il commercio, l’ambiente, gli investimenti, le
migrazioni e il peacekeeping, sommando aspetti quantitativi e qualitativi, con
il proposito di cogliere le complessità, le interrelazioni tra componenti dello
sviluppo.
Realtà diverse non possono essere
misurate con gli stessi parametri, così come le “soluzioni” non possono essere
universalizzate, e per poter seguire un processo di sviluppo adeguato, bisogna
cogliere le differenze tra le molteplici situazioni e soprattutto conoscere le
realtà locali per quello che effettivamente sono. Questi indici, come tutti gli
indici attenti alle variabili politiche-sociali, sulla stregua del pensiero di
Sen, cercano di delineare un quadro più completo ed esaustivo della situazione
che si va ad analizzare; si guarda allo sviluppo come ad un processo a più
dimensioni, dove la tutela dei diritti umani e la democrazia divengono un
aspetto centrale dei nuovi approcci e delle politiche di cooperazione. Al
centro dei dibattiti il concetto di sviluppo assume sostanzialmente tre diverse
ma fondamentali ed interconnesse connotazioni: umano, sostenibile e
partecipativo.
Il primo Rapporto sullo Sviluppo
Umano dell’UNDP del 1990 definisce lo sviluppo umano “come il processo di
ampliamento dell’arco delle opportunità sia economiche che politiche” e
rappresenta un momento fondamentale nelle ridefinizione di tale concetto,
integrandovi le diverse dimensioni della condizione umana. Il concetto di
sviluppo umano pone al proprio centro l’uomo come fine in sé. Il Rapporto sullo
sviluppo umano n. 5, infatti, afferma che “è bene ricordare l’ammonimento di
Immanuel Kant a trattare l’umanità come un fine, mai come un mezzo. La qualità
della vita è un fine”.
Lo sviluppo diventa ora lo sviluppo
della persona umana, sviluppo quindi delle libertà che permettono di
determinare liberamente bisogni e capacità; l’uomo diventa il soggetto dello
sviluppo e non più l’oggetto, come aveva affermato Sen. Ciascuno deve essere
libero di scegliere lo stile di vita che più ritiene adatto, sia come individuo
che come società, due dimensioni dell’identità umana costantemente in
interazione e in tensione. I mezzi attraverso cui poter esercitare una libera
capacitazione sono le libertà strumentali, tra le quali spicca l’esercizio
della libertà politica e in tutto ciò la democrazia, assume un’importanza
fondamentale.
Per Joseph il concetto di democrazia
è da intendersi non come sistema complessivo di governo, il quale deve essere
liberamente determinato, ma nel senso di diffondere, distribuire, decentralizzare
il potere. Il senso da attribuirsi quindi al concetto consiste proprio nel
collegamento tra le due parole componenti il termine: “cratos” e “demos”, “[…]
distribuire, cedere potere reale (cratos) nelle mani delle persone (demos)”.
Per questo si parla di Democracy for Development, perché “noi
possiamo concludere che democrazia e sviluppo sono inseparabili”. Risulta
quindi modificata la visione stessa di benessere e di valutazione della qualità
della vita, entrambi non ricondotte più solo alla disponibilità immediata di
beni materiali ma colte in relazione alla capacità individuale di utilizzare
beni per esplicare ed esercitare funzioni. Infatti, gli anni novanta, come gli
anni ottanta, hanno visto svilupparsi un intenso dibattito sulla nozione di capacità.
Per Amartya Sen, “la capacità è la
dimostrazione della libertà di una persona di scegliere tra diversi modi di
vivere”. Inoltre, la povertà è “incapacitazione”, vale a dire impossibilità di
scelta, ed in questo lo sviluppo, come nuova accezione di sviluppo umano, deve
permettere all’uomo di affermare le proprie capacità, e quindi offrirgli la
possibilità di scelta tra diversi stili di vita. “[…] Lo sviluppo deve
cominciare nel senso di persona: sviluppo non riguarda le cose che tu vedi […]
riguarda il modo in cui qualcuno sta sviluppando il suo pensiero”.
Dal punto di vista dello sviluppo sostenibile, concetto che nasce negli anni
‘60, ma dagli anni ’80 riscuote sempre maggiore interesse, l’accento è
inizialmente posto sulla relazione che intercorre tra ambiente e sviluppo e
solo successivamente tra ambiente e sviluppo inter e intra generazionale.
Il concetto di sostenibilità
ambientale nasce in contrasto con la visione di sviluppo di breve periodo, che
per sua stessa natura è orientato al massimo sfruttamento delle risorse. La
crescita economica rapida e disordinata, l’elevato consumo di energia, di beni
e risorse disponibili, determina la preoccupazione che lo sviluppo economico
possa determinare anche un collasso ambientale.
Il concetto di sviluppo sostenibile non si limita solo a considerare i rapporti
tra crescita economica e ambiente, ma analizza anche il problema ambientale nei
PVS, dove vi sono non solo situazioni di iniqua distribuzione delle risorse, ma
anche realtà colpite da una drammatica povertà. Secondo l’autore, tale duplice
condizione di precarietà spesso porta a relegare in secondo piano la tutela
delle risorse naturali nel tempo a favore della realizzazione di risultati
tangibili in termini di miglioramento delle condizioni economico–sociali e
spesso in favore della sopravvivenza stessa.
L’obiettivo dei processi di sviluppo
si è quindi spostato dalla crescita economica e del reddito reale al
miglioramento della qualità della vita, intesa come miglioramento delle
condizioni sociali generali, da perseguire nel rispetto dei valori culturali
delle popolazioni interessate. In altre parole lo sviluppo deve riuscire a
garantire l’equità intra e intergenerazionale. Il concetto di sviluppo così
inteso, diversamente da quello di crescita economica, offre un’interpretazione
esaustiva di un processo che tiene conto delle necessità sociali,
istituzionali, politiche ed economiche. L’equità intergenerazionale, infatti,
implica che lo sviluppo possa essere considerato sostenibile solo se i
cambiamenti che esso produce non comportano un peggioramento delle qualità
della vita delle generazioni future.
Il concetto di sviluppo
partecipativo, inoltre, sarà uno dei concetti che maggiormente influenzerà le
teorie dello sviluppo e le politiche di cooperazione allo sviluppo. Grazie ai
cambiamenti di fine secolo si avverte una sorta di rinascita, di stimolo, di
richiami che si alzano dal basso, una sorta di “Sturm und Drung”, di
entusiasmo, di voglia di partecipare da parte della società civile. È come se
ci fosse stata, secondo Joseph, una maggiore domanda di spazi pubblici, di
riappropriazione di qualcosa che non è altro che un bene comune, una richiesta
di empowerment che a sua volta ha determinato un senso maggiore e
diffuso di ownership.
Sul
nuovo ruolo della società civile
Secondo Alison Van Rooy,
il termine società civile non è un termine nuovo; il suo utilizzo risale a
tempi davvero remoti, soprattutto nel campo politico-filosofico (autori come
Cicerone, Locke, Hume, Paine, Hegel, Gramsci lo hanno incluso nel proprio
pensiero), ed ha assunto significati diversi e disparati.
Secondo la sua analisi, il concetto di società civile ha attratto dottrine
popolustiche, con sfondo comunista o capitalista, nonché dottrine economiche,
che l’hanno etichettata come terzo settore, incontro tra Stato e mercato.
Tuttavia, oggi la società civile ha un ruolo di fondamentale importanza che
deve essere ben definito. Essa è composta di soggetti molteplici e
differenziati che hanno anche ottenuto un riconoscimento diffuso, quali
organizzazioni non governative, gruppi di base, sindacati, cooperative, centri
di studio e ricerca, autorità locali.
Qualsiasi “voce” del coro della
società civile si analizzi, qualsiasi attore si tenga in considerazione,
bisogna appunto analizzarlo come una tra le tante voci, solo come una punta
dell’iceberg.
Possiamo, ad esempio, usare la definizione che ne da Jan Aart Scholte, ossia
considerarla come l’insieme della cittadinanza organizzata formalmente e
informalmente in associazioni, gruppi e forum, con il fine di contribuire
materialmente e moralmente alla vita comune e collettiva, per proporre e anche
contestare politiche sociali ed economiche con e contro altri cittadini,
governi e stato.
Infatti, i cittadini appartenenti a diversi Stati possono oggi comunicare ed
organizzarsi anche se a migliaia di chilometri di distanza, e ciò ha portato ad
una condivisione dei problemi locali che risultano globalizzati, e quindi ad
una coscienza cittadina diffusa, tanto che spesso si parla di cittadinanza globale.
Secondo Murphy a ciò bisogna
aggiungere anche una sorta di abdicazione o ritiro dello stato dal suo antico
ruolo dedicato al sociale, al welfare, e ciò ha portato ad una sorta di
welfarizzazione della società civile, la quale non solo si è trovata a contatto
spesso con gli stessi problemi, ma a doverli anche risolvere.
Ecco che una maggiore responsabilizzazione della società civile, insieme ad una
più profonda consapevolezza dei problemi, ha portato intere comunità o fette
della società civile a creare forum di discussione, arene e agorà di dibattito
e confronto, a livello municipale, regionale, nazionale, internazionale e oggi
transnazionale. Ecco che il tema della cooperazione internazionale diventa il
fulcro del discorso; ecco che strategie concordate di mutuo supporto, contro la
violenza e per la pace, per le opportunità sociali ed economiche, per la
governance democratica, per i diritti umani, sono elaborate a tutti i livelli.
Secondo White, il
termine “società civile” può essere usato in modo scorretto o abusato, per
questo bisogna evitare di cadere in errori passati, o comunque in trappole
logiche ampiamente discusse da Fowler in uno dei suoi più recenti lavori.
La difficoltà di definizione di ciò che è effettivamente la società civile,
come evidenziato da Bobbio, consiste nel fatto che la complessità si trova
inscritta nella stessa filologia del termine “civile”, che rimanda a “civitas”,
assumendo il significato di società “politica” ma anche a “civilitas” ossia
società “civilizzata”.
L’importante è evitare di considerare il termine “società civile” con un
significato:
a)
Esclusivo
piuttosto che inclusivo, infatti, spesso si pensa al concetto come qualcosa di formale,
ignorando così tutte le configurazioni sociali e le modalità di interrelazione
tra cittadini, stato e reti locali e familiari.
b)
Urbano
piuttosto che rurale,
bisogna porre attenzione, quando lo si vuole “esportare” in contesti diversi e
disomogenei.
c)
Sinonimo di
civiltà nel senso di educazione. Spesso si dice che non tutti i gruppi facenti parte della
società civile sono appunto civili nel loro comportamento. Voler dividere con
una sottile linea rossa i comportamenti, le abitudini “civili” da quelle
“incivili”, significa esercitare giudizi di valore.
d)
Idilliaco, di comprensione perpetua e reciproca,
addossando e localizzando tutte le forze creatrici di povertà, esclusione e
ingiustizia solo ed esclusivamente in ambiti di tipo governativo, statale,
commerciale, economico e di mercato. Relazioni di potere, gruppi d’interesse
giacciono e si perpetuano anche all’interno della società civile, e spesso,
possono anche addirittura impedire la riduzione della povertà, equità,
inclusione, giustizia ed altri obiettivi dello sviluppo sociale stesso.
Intrecciando l’analisi di Fowler con
quella di White, quest’ultima evidenzia come la società civile è essenzialmente
politica nel suo significato e questo nelle politiche di sviluppo deve essere
preso in considerazione. Le arene civiche contengono le radici del potere e
possono anche esser usate per perpetuare le differenze. Insomma per un nuovo
concetto di sviluppo, il termine società civile richiede una profonda
comprensione del suo significato proprio. Negli ultimi trent’anni, la richiesta
di partecipazione è diventata un coro di voci sempre più forte e ciò può essere
riportato, secondo Fowler, a tre motivi fondamentali. Il primo riguarda una
sorta di disincanto e sfiducia verso quegli atteggiamenti riconducibili al
paradigma “top-down”; il secondo è attinente alla maggiore consapevolezza
d’alcuni problemi che hanno una dimensione sia locale che globale, soprattutto
problemi riconducibili all’aumento della povertà e al degrado ambientale; il
terzo riguarda la rapida globalizzazione del mondo dell’economia e
conseguentemente le politiche di deregulation e la privatizzazione.
Per Murphy, invece, <<La
rinascita delle organizzazioni popolari e la mobilizzazione di comunità
d’interessi in campagne di dissenso e resistenza, nonché il proporsi di ciò che
è stato indicato con il termine di “società civile” è da addebitarsi
maggiormente al processo di globalizzazione e di intensa
localizzazione>>, come concetti generici che hanno un po’ stravolto i
cittadini, sia come singoli che nella loro risposta organizzata al cambiamento
delle realtà locali, nazionali ed internazionali.
Le manifestazioni avvengono sia a livello locale e ristretto che a livello
globale, grazie soprattutto al “campaign” che attraverso network di
associazioni e ONG, riesce a dar voce ed eco, facendo opera di
sensibilizzazione su una serie di problematiche come mai in passato.
Movimenti sociali di tutti i tipi -
No-Global, pacifisti, ambientalisti, femministi, gruppi di sensibilizzazione
sui diritti umani, le etnie, le minoranze - hanno valicato i confini nazionali
e attraversato trasversalmente tutte le società. Secondo la visione di Scholte,
esistono per esempio almeno tre tipi, in termini di valori, d’atteggiamenti:
quello conformista che non fa altro che rinforzare le norme esistenti; quello
riformista, che desidera correggere i regimi esistenti dall’interno e quello
trasformista che si impegna per un ampio cambiamento dell’ordine sociale.
Parlare però di globalizzazione della società civile è troppo facile e
semplicistico. In realtà bisognerebbe parlare più di una profonda sfida per il
mondo contemporaneo.
Murphy pone l’accento su tutti quei
luoghi della terra che sembrano essere dimenticati dalla globalizzazione eppure
hanno dato vita, e allo stesso tempo sono stati coinvolti, in un nuovo impeto
dei movimenti sociali. Quello a cui spesso si assiste è l’amplificazione della
localizzazione, attraverso processi d’azioni concertate a livello appunto
locale, nazionale e internazionale. Il focus, resta spesso particolaristico e
specifico; e la forza della comunità e l’impatto delle strategie e delle campagne
di sensibilizzazione sono spesso locali e particolari, perché appunto ricadono
sulle persone e sulle comunità.
Questo è spesso il significato e
l’importanza del nuovo risorgimento della società civile. Tale concetto è così
importante che ha indotto molti governi sia ad occuparsi di cooperazione
internazionale, sia a sentirsi attaccati sul versante della sovranità
nazionale. Hanno quindi cominciato a sentire la pressione e gli effetti delle
diverse e incidenti azioni concertate messe in atto dalla società civile. È
opportuno, però, riflettere anche sul concetto di “partecipazione della società
civile” di cui spesso se ne fa un uso scorretto, un abuso, tanto da scadere
spesso nella retorica. Per questo occorre essere cauti nell’utilizzare termini
quali, “good governance”, “people-centred”, “sviluppo locale”, perché spesso
dietro il termine “partecipazione” si nascondono interessi; non bisogna
dimenticare, infatti, che la “società civile” resta un processo dinamico di
carattere politico.
<<La condivisione e la
collaborazione attraverso la partecipazione non significa necessariamente
condivisione del potere, anche perché secondo White, ciò che comincia come
issue politico è spesso tradotto in problema tecnico […]. Incorporazione più
che esclusione è spesso il migliore mezzo di controllo>>.
In questo saggio, il concetto di partecipazione è analizzato in tutte le sue
componenti con particolare spirito critico. <<Se la partecipazione sta a
significare più una facciata di buone intenzioni, è vitale distinguere più
chiaramente quali sono gli interessi in questione. Questo aiuterà a mostrare,
ciò che molti avevano già sospettato: che nonostante l’uso delle stesse parole,
il significato ad esse attribuito può essere molto diverso>>. White
identifica tre categorie molto interessanti su cui bisogna riporre attenzione,
ma a monte della riflessione bisogna rispondere a due importanti domande: la
prima riguarda i soggetti: chi partecipa? Come e in che termini? La seconda
riguarda i modi e i livelli di partecipazione. Il diretto coinvolgimento delle
persone a livello locale, non è abbastanza, ciò che conta è la partecipazione
delle comunità locali a livello di management e decision making.
Chiarite queste due questioni
fondamentali, bisogna secondo il suo punto di vista, tenere in considerazione
le tre caratteristiche, a cui ho già accennato, quali: le forme, le dinamiche e
le funzioni della partecipazione. In base agli interessi predominanti (top-down
o bottom–up) e quindi alle forme e alle funzioni che la partecipazione assume,
si riesce a determinare, almeno a livello analitico, il tipo di politica
attuata. Lei riesce a costruire una tabella esplicativa molto utile, anche se
rileva come nella realtà e nella pratica, gli usi e (gli abusi) della
partecipazione sono molto vari e variabili e, quindi, difficili da catalogare.
|
Form
|
Top-down
|
Bottom-up
|
Function
|
|
Nominal
|
Legitimation
|
Inclusion
|
Display
|
|
Instrumental
|
Efficiency
|
Cost
|
Means
|
|
Rapresentative
|
Sustainability
|
Leverage
|
Voice
|
|
Trasformative
|
Empowerment
|
Empowerment
|
Means/End
|
Fonte: White S.C., Depoliticising
development: the use and abuses of participation,
Development in Practice, vol. 6, n. 1, 1996, pp.
6-15.
Tutte queste variabili, ovviamente
portano a risultati diversi ma, comunque, riguardano processi partecipativi;
perciò spesso è più importante il “come” piuttosto che il risultato, anzi
spesso i mezzi sono il vero fine. Anche perché lo stesso processo non è un
qualcosa di statico, definito e definitivo, ma essendo un qualcosa di
indefinito e dinamico, è il sito stesso di conflitto e dibattiti. Come afferma
White, “la partecipazione è il luogo di conflitti” e per questo non può
rifuggire dalle limitazioni di questo processo che derivano appunto dalle
relazioni di potere diffuse nella società”, anche perché “il potere è coinvolto
nella definizione degli interessi stessi”.
Ricapitolando il pensiero di White,
tre importanti passi sono fondamentali nella definizione della “non-politica
della partecipazione”. Il primo è il riconoscimento della partecipazione come
concetto politico, il secondo è l’analisi degli interessi coinvolti e spesso
presentati come collettivi, il terzo è il riconoscimento della partecipazione e
della non-partecipazione, e la differenza che intercorre tra le due.
Partecipazione e non-partecipazione possono riprodurre esclusione,
subordinazione, ma la rimessa in discussione dei rapporti sociali e di potere
aiuta nel processo di sviluppo, appunto, umano. Per questo è un processo
conflittuale, White conclude con una riflessione che merita di essere citata in
originale: <<the absence of conflict in many supposedly “partecipatory”
programmes is something that should raise our suspicion>>.
Secondo Fowler, in realtà il ruolo della società
civile è diventato fondamentale anche per lo sviluppo della comunità internazionale
come concetto aggregato e quindi ad un livello già più globale. Al vertice di
Copenhagen del 1995 sullo sviluppo sociale, il tema del coinvolgimento della
società civile è stato uno dei punti cardine, e tutto questo processo di
partecipazione/ empowerment nei processi di sviluppo ha portato anche Van Rooy,
che si è occupata di stilare un documento nel 1998 di tipo comparativo,
ad identificare una varietà d’aspettative relative allo sviluppo. Per
rafforzare lo sviluppo, inter alia bisognerebbe secondo Van Rooy:
v
Distribuire
direttamente servizi ai più poveri
v
Costruire
capitale sociale
v
Promuovere
l’equità, attraverso l’attivismo, per spalmare su tutta la popolazione i
vantaggi del benessere nazionale e i benefici della crescita
v
Rimpiazzare
l’aiuto statale;
Incoraggiare la democrazia
attraverso:
v
Il rafforzamento
delle funzioni civiche, grazie all’appoggio di gruppi d’interesse e a soggetti
attivi localmente
v
La diffusione a
tappeto del potere, come sorta d’antidoto al potere statale
v
Il rafforzamento
o la creazione delle istituzioni democratiche
v
L’incoraggiamento
della cultura della democrazia
Altre funzioni includono:
v
Il supporto del
senso di “amicizia”
v
La promozione
del mercato libero ed equo attraverso il rafforzamento del settore civile
privato.
In realtà, tutte queste funzioni
sono sia molto importanti, interdipendenti ma nello stesso tempo
contraddittorie.
Questo processo di partecipazione- coinvolgimento- empowerment della società
civile, e quindi di pluralizzazione dei soggetti, ha visto l’emersione di tante
forme diverse di organizzazione nuove e non, congiuntamente con la crisi dello
Stato nazione. Secondo Finn, infatti, tutto ciò ha portato ad una rivalutazione
anche delle relazioni internazionali (<<ogni sviluppo nelle relazioni
internazionali può essere collegato ad alcuni eventi successi in passato, ma
mai prima d’oggi così tanto era cambiato, cosi velocemente e ad un livello
globale così esteso>>) e allo stesso tempo ad una rivalutazione del
concetto di diplomazia. Il contatto tra gli Stati, quindi, non avviene più solo
ed esclusivamente a livello centrale e governativo, ma anche e forse
soprattutto, a livello trasversale, grazie a persone, idee, mezzi di
comunicazioni, forum, associazioni studentesche, un mondo che possiamo definire
sommerso ma molto in fermento. <<In senso ampio, la diplomazia, tuttavia,
è stata trasformata dalla tecnologia che lavora collegando il mondo in modo
molto stretto, fisicamente, elettronicamente e culturalmente>>.
Per questo gli anni novanta insieme
a tutte le trasformazioni, hanno portato con sé un cambiamento vero e proprio
nel concetto di diplomazia e conseguentemente delle relazioni internazionali.
Anche in quest’ambito, nuove teorie sono state inventate per cercare di
oggettivare un mondo in movimento e in continua trasformazione, esse hanno
cercato di colmare il gap tra la visione di Huntington “The Clash of
Civilizations” e quella di Fukuyama con la sua “The End of History”, ma forse
più che colmare il gap hanno cercato di superarlo e hanno forse cercato, come suggeriva
Darendorf, di “quadrare il cerchio”. Come afferma Finn, <<non ci sarà
nessuna epifania globale, nessuna caduta nell’anarchia, ma la natura della
diplomazia deve adattarsi al nuovo sistema, con alcune nuove regole e con
alcuni nuovi giocatori>>. Per
poter giocare bene, basta conoscere le regole del gioco.
Sfide, difficoltà, crisi,
trasformazioni ma anche nuove opportunità segnano il panorama della
cooperazione allo sviluppo all’inizio degli anni novanta. Politiche di
riorientamento e di ripensamento attraversano lo scenario internazionale della
cooperazione. Lotta alla povertà, aiuto umanitario, tutela dei diritti umani e
dei beni pubblici globali, tangibili e intangibili, sviluppo umano, diventano
imperativi per la cooperazione allo sviluppo.
Ciò nasce anche dal senso di
“cooperation fatigue” che s’insinua nei vari ambiti della cooperazione
internazionale. Da
uno studio effettuato dall’UNDP nel 1998, infatti, si rileva una sorta di
diffusa perdita di credibilità dell’aiuto allo sviluppo, un diffuso senso di
scetticismo che attraversa l’opinione pubblica circa l’efficacia dell’aiuto e
il settore della cooperazione internazionale in generale, dovuto alla
corruzione e al dispendio inefficace di risorse. Il rapporto rileva anche una
migliore e maggiore predisposizione dei giovani verso la cooperazione allo
sviluppo e un senso diffuso di maggiore affidamento e “fiducia” verso il
sistema multilaterale in generale e quello delle Nazioni Unite in particolare.
Tale consapevolezza non è insita
solo nell’opinione pubblica e nella società civile, ma anche nei discorsi e
nelle agende delle organizzazioni internazionali, delle ONG, dei singoli, delle
associazioni, dei sindacati, dei partiti. Sono emblematiche a tal proposito le
osservazioni di Boutrous Ghali: <<[…] la pace, nel suo significato più
ampio, non può essere raggiunta solamente dal sistema delle Nazioni Unite o dai
governi. Le organizzazioni non governative, le istituzioni accademiche, i
parlamentari, le imprese e le comunità professionali, i mezzi di comunicazione
e il pubblico in generale devono essere tutti coinvolti […]. Ora è tempo, per
le sue nazioni e i suoi popoli (delle Nazioni Unite), e per gli uomini e le
donne che le servono, di cogliere il momento nell’interesse del futuro>>.
<<Raggruppamenti non ufficiali e movimenti creano ora reti che aiutano ad
orientare la direzione di politiche di sviluppo e a fornire risultati pratici.
Per aver successo la costruzione del consenso politico deve comprendere
tutti>>.
Questa voglia di partecipazione proveniente dalla società civile si incrocerà
con l’appello lanciato dalle organizzazioni internazionali governative e non.
<<Nasce dunque l’esigenza di adeguare le forme della cooperazione alla
crescente domanda di partecipazione degli attori sociali delle realtà
locali>>.
<<Nascono un interesse e una
disponibilità inediti per il dialogo tra le tipologie associative, che muovono
in direzione del superamento di vecchi parallelismi e radicate
compartimentalizzazioni. Le ONG tendono a spostare parte delle proprie attività
al nord, mentre associazionismo da sempre attivo sul territorio nazionale
tende, in modo crescente, a canalizzare parte della propria solidarietà verso
l’ambito internazionale […]. Forme nuove di mobilitarsi nelle emergenze ma
anche nella lunga durata dello sviluppo, azioni legate all’impegno dei singoli,
di gruppi, dei singoli di gruppi a volte estremamente fluidi, di associazioni
professionali e imprenditoriali, di ONG con maggiore o minore livello di
formalità, configurano un legame mobile tra società del nord e del sud del
mondo, la cui consistenza appare molte volte difficile da determinare ma le cui
potenzialità si rivelano fin dall’inizio notevoli>>.
Nel panorama attuale della
cooperazione internazionale - che è sicuramente caratterizzato da un ampio
numero di difficoltà, ma anche da alcuni segni positivi - si insidia una
prospettiva diversa, caratterizzata da un forte bilanciamento tra la dimensione
globale e locale. Per Maxwell ed Engel, <<La cooperazione allo sviluppo
europea è stata sottoposta a cambiamenti significativi a partire dal 1990. Il
processo di trasformazione è ancora in corso, con molti dei suoi più grossi
benefici ancora da raggiungere. Eppure una nuova ondata di cambiamenti è
all’orizzonte, guidata da una combinazione di fattori interni ed
esterni>>.
Il partenariato rappresenta uno tra
i più importanti principi d’azione all’interno del panorama della cooperazione
internazionale all’alba degli anni novanta. A tal proposito, un documento
dell’OECD/DAC del 1996, non solo rafforza principi e obiettivi fatti propri
dalle conferenze delle Nazioni Unite, di cui si parlerà a breve, ma sottolinea
proprio l’importanza e il valore innovativo del processo di partenariato.
Il testo si focalizza anche sul concetto di sviluppo umano, in quanto
“people-centred development”, e si richiama, infatti, ad un concetto di
“partenariato più efficiente” che stabilisce tempi e modalità d’azione.
Scadenza principale resta il 2015
sia per la riduzione del 50% della percentuale di persone che vivono in
condizioni d’estrema povertà, sia per l’accesso ad un’educazione di base per la
totalità della popolazione mondiale; sia per la riduzione di due terzi del
tasso di mortalità infantile, sia per la partecipazione paritaria delle bambine
all’educazione primaria, sia per la riduzione del tasso di mortalità dei
neonati e dei bambini con meno di cinque anni, sia per la riduzione dei tre
quarti del tasso di mortalità materna, sia per l’accesso ai metodi di pianificazione
familiare per tutti gli individui in età di procreare e ai servizi sanitari,
sia per capovolgere le tendenze odierne allo spreco di risorse ambientali,
mentre il 2005 è la deadline per l’adozione di una strategia nazionale per lo
sviluppo sostenibile.
Tali impegni s’inquadrano nella
nuova visione per cui <<In passato gli sforzi dell’aiuto implicavano
quasi sempre una collaborazione con le autorità centrali. Oggi lavoriamo con
partner sempre più numerosi per soddisfare le esigenze di maggiore efficienza.
Siamo in presenza di sistemi politici più pluralisti e decentrati, e
l’importanza di un settore privato dinamico non è più da dimostrare, del
coinvolgimento delle popolazioni locali e della partecipazione della società
civile non è più da dimostrare>>.
Come da Ianni evidenziato, questa
nuova visione di partenariato si caratterizza per una nuova diversa e più
responsabile definizione di ruoli, che si sposta verso gli attori locali, quali
associazioni, attori economici, società civile, comunità locali ecc,
distaccandosi, in un certo qual senso, dagli attori esterni al contesto. Questo
sia per incrementare un maggiore processo di empowerment della società civile,
sia per rafforzare le capacità locali nella gestione dei processi di sviluppo.
Gli obiettivi evidenziati dal documento dell’OECD/DAC del 1996 si muovono su
tre assi, quali la sostenibilità ambientale, lo sviluppo sociale e il benessere
economico. L’impegno, l’attenzione e la maggiore sensibilizzazione della
società civile verso l’esistenza di conflitti, povertà, deprivazione
generalizzata e violazione dei diritti umani insieme ad un più forte di
responsabilità sociale, accountability e ownership hanno favorito un
radicamento del concetto di cosviluppo all’interno dell’intera società civile
che si muove in una sorta di spazio glocale e che è diventata, per questo,
globale.
Processi di forte riflessione e affermazione di
principi, valori e obiettivi attraversano anche il sistema delle Nazioni Unite,
attraverso le conferenze internazionali che puntelleranno tutto il decennio del
2000, metteranno a confronto paesi e visioni, a partire soprattutto dagli anni
novanta:
v
La conferenza su
ambiente e sviluppo di Rio de Janerio del 1992, in cui si afferma il riconoscimento dell’ambiente come bene
pubblico globale e propone il partenariato come strumento di sostenibilità, in
cui le comunità indigene, uomini, donne e bambini sono chiamate a rafforzare.
Il programma di azione adottato è la famosa Agenda 21, che tenta di costituire
processi fondamentali per la concertazione tra soggetti della società civile e
istituzionali.
v
La conferenza
mondiale sui diritti umani, tenutasi a Vienna nel 1993,
in cui si riconosce l’importanza delle istituzioni ai fini della democrazia e
della partecipazione, raccomanda inoltre un empowerment della società civile
plurale ed invoca una partecipazione diffusa nella tutela e difesa dei diritti
umani.
v
La conferenza
internazionale su popolazione e sviluppo, svoltasi a Il Cairo nel 1994 che
oltre ad analizzare lo stato della popolazione, riconosce l’importanza delle
organizzazioni non governative e invita tutti ad inglobarle nei processi
decisionali.
v
La conferenza
mondiale sullo sviluppo sociale, svoltasi a Copenaghen nel 1995, nella quale
vengono enucleati i dieci punti d’impegno delle politiche nazionali e
internazionali nel sostegno allo sviluppo sociale:
- Creazione
di condizioni economiche, politiche e sociali, culturali e giuridiche, che
permettano la realizzazione dello sviluppo sociale;
- Sradicamento
della povertà;
- Promozione
dell’obiettivo di piena occupazione;
- Integrazione
sociale;
- Pieno
rispetto della dignità umana, realizzazione dell’uguaglianza e l’equità
tra donne e uomini;
- Promozione
e realizzazione dell’accesso universale ed equo all’istruzione di qualità;
- Accelerazione
dello sviluppo economico, sociale e umano, dell’Africa e dei Paesi meno
sviluppati;
- Inclusione
all’interno dei programmi di aggiustamento strutturale degli obiettivi
dello sviluppo sociale;
- Aumento e
utilizzo più efficiente delle risorse assegnate allo sviluppo sociale;
- Miglioramento
e rafforzamento del quadro della cooperazione internazionale, nello
spirito del partenariato.
In questa conferenza, che in questa sede è, insieme con quella del
Millennio, quella più interessa, evidenzia il ruolo del partenariato con la
società civile, riconoscendo il ruolo di quest’ultima nella lotta alla povertà,
nella promozione del benessere e della tutela dei diritti umani, promuovendo
l’appoggio allo sviluppo delle sue capacità. Il programma d’azione, in quella
sede stabilito, mira alla formazione, alla definizione di quadri normativi,
alla creazione di reti per facilitare la sua partecipazione nella definizione
di politiche di sviluppo. In tale ambito si evidenzia notevolmente il ruolo
della cooperazione tra organizzazioni non governative con lo Stato e con le
autorità locali.
v
La quarta
conferenza mondiale sulla donna, svoltasi a Pechino nel 1995, evidenzia e
promuove il ruolo della società civile nella creazione di un clima favorevole
alla promozione dell’uguaglianza della donna;
v
La seconda
conferenza mondiale di Istanbul del 1996 sugli insediamenti umani, Habitat II,
sottolinea soprattutto il ruolo incisivo delle comunità locali nella promozione
del processo di sviluppo;
v
Il vertice
mondiale dell’alimentazione, svoltosi a Roma nel 1996, oltre a denunciare lo
stato del mondo, evidenzia anch’essa il valore della stretta collaborazione tra
attori della società civile e governi;
v
La conferenza
mondiale del millennio svoltasi a New York nel settembre del 2000, che oltre a
riassumere i contenuti delle conferenze precedenti, fissa principi e obiettivi
dello sviluppo da conseguire entro lassi di tempo ben precisi.[189]
I principi, più importanti a cui s’ispira la dichiarazione del Millennio, sono
quelli dell’uguaglianza, del rispetto per la natura, della tolleranza, della
solidarietà, della responsabilità condivisa, della libertà, mentre per quanto
riguarda gli obiettivi, essi sono guidati da valori condivisi quali, diritti
umani, democrazia e buon governo, ma il vero nucleo sono della dichiarazione
del Millennio sono gli otto Millennium Development Goals, quali:
1. “L’eliminazione della povertà
estrema e della fame: dimezzando la percentuale di persone che vivono con meno
di un dollaro al giorno nonché coloro che soffrono la fame;
2. Il raggiungimento dell’istruzione
elementare universale: assicurando che tutti i bambini completino il ciclo
degli studi elementari;
3. La promozione dell’uguaglianza dei
sessi e il conferimento di potere e responsabilità alle donne: eliminando,
preferibilmente entro il 2005, e a tutti i livelli entro il 2015, la disparità
di genere nell’istruzione elementare e secondaria;
4. La diminuzione della mortalità
infantile: riducendo di due terzi il tasso di mortalità fra i bambini al di
sotto dei cinque anni d’età;
5. Il miglioramento della salute
materna: diminuendo di tre quarti il tasso di mortalità materna;
6. La lotta all’HIV/AIDS , alle altre
malattie tra cui la malaria: fermando o cominciando ad invertire la tendenza
alla diffusione dell’HIV/AIDS, della malaria e di altre importanti malattie;
7. Il raggiungimento di una maggiore
sostenibilità ambientale:
- integrando i principi dello sviluppo sostenibile nelle
politiche e nei programmi nazionali;
- invertendo la tendenza al depauperamento delle risorse
naturali;
- dimezzando la percentuale di persone che non hanno
accesso all’acqua potabile;
8. Lo sviluppo di una partnership
globale per lo sviluppo:
- Sviluppando ulteriormente un sistema finanziario e
commerciale aperto, basato su delle regole e sia prevedibile e non
discriminatorio. Questo obiettivo prevede inoltre un impegno a favore del
buon governo, dello sviluppo e della diminuzione della povertà a livello
nazionale e internazionale;
- Occupandosi delle particolari esigenze dei paesi meno
sviluppati. Questo obiettivo prevede l’adozione d’esenzioni doganali e
l’eliminazione delle quote per le loro esportazioni; l’incremento degli
interventi per la riduzione del debito estero dei paesi poveri fortemente
indebitati; la cancellazione del debito ufficiale bilaterale; una
assistenza allo sviluppo più generosa per i paesi impegnati nella
riduzione della povertà;
- Facendo fronte alle speciali necessità dei paesi in via
di sviluppo privi di sbocchi sul mare e degli stati in via di sviluppo
delle piccole isole;
- Affrontando esaurientemente ed efficacemente i problemi
del debito dei paesi in via di sviluppo, mediante l’adozione di misure
nazionali ed internazionali che rendano il debito sostenibile nel lungo
periodo;
- Creando, in collaborazione con le imprese
farmaceutiche, che i medicinali essenziali siano accessibili a basso costo
nei Paesi in via di sviluppo;
- Rendendo disponibili, in collaborazione con il settore
privato, i benefici delle nuove tecnologie dell’ informazione e delle
comunicazioni”.
Nella Dichiarazione del Millennio,
quindi, ben otto obiettivi di sviluppo sono stati fissati, con tanti
sotto-obiettivi, ma quello che in questa sede ci interessa maggiormente è
l’ottavo, cioè, quello relativo all’instaurazione di partnership globale per lo
sviluppo, obiettivo particolare sia perché è l’unico che non si rivolge solo ed
esclusivamente ai PVS, (cosa che accade invece per gli altri sette) e che
richiede un impegno da parte di tutti i paesi, proprio dell’ottica di
co-sviluppo e partenariato di cui si fa portatore, e sia perché è anche l’unico
al quale non è stata assegnata una scadenza temporale; questo sia perché la
realizzazione di politiche e partnership è un processo a lungo termine e
necessita di tempi che non possono e non devono essere in alcun modo affrettati
o forzati, sia perché sarebbe stato impossibile e utopistico pensare di fissare
una sorta di “deadline” per il processo di partenariato, che è visto come
importante momento e mezzo di confronto nella costruzione di collaborazioni e
cooperazioni a lungo termine.
In questa prospettiva spesso
definita “glocale”,[191] si avvia un
processo di ridefinizione sociale, politico e progettuale d’azione e insieme di
pensiero e di idee. Da
alcuni studiosi è stata evidenziata <<La creazione di un sistema
internazionale – parallelo e complementare a quello esistente – rappresentato
da un mosaico di città basato sul bilanciamento di identità, culture ed
interessi e non meramente sul bilanciamento del potere degli
stati-nazione>>.
Bisogna, però, non solo definire con attenzione, i prerequisiti, i valori, attori
d’azione della cooperazione globale allo sviluppo ma anche prendere le distanze
da un ampia di definizioni ambigue e fallaci.
Per questo il riferimento all’interdipendenza tra comunità locali (localismo) o
alla creazione di partenariati o networks orizzontali, non deve essere confuso
con il multilocalismo.
Il mondo della cooperazione allo
sviluppo si muove attraverso un’ampia gamma di diversi attori che agiscono sia
a livello internazionale che a livello locale in maniera interconnessa e in
reti, spesso con l’obiettivo di creare dei ponti tra il nord e il sud,
processi partenariato come evidenziato dall’OECD. C’è una vera e propria
galassia di grandi e piccoli attori che condividono, nella prospettiva della
cooperazione allo sviluppo e alla pace, varie forme di azione allo sviluppo
umano, culturale, politico economico. Diversi attori hanno adottato un’agenda
particolarmente innovativa peace-oriented e people-centered.
Le ONG di sviluppo, gli attori
economici globali, le organizzazioni internazionali, gli enti locali, le
associazioni, i tavoli, i forum di discussione, gli individui, le associazioni
di donne, università, ITC, comitati cittadini, media, sindacati, la società
civile nel complesso è il nuovo punto di forza della cooperazione. L’obiettivo
primario dello sviluppo umano può essere raggiunto solo grazie al contributo di
attori realmente impegnati, coscienti ed esperti conoscitori della realtà in
cui vanno ad operare. L’impegno nella cooperazione internazionale delle
istituzioni municipali, delle comunità religiose, delle associazioni locali,
delle imprese economiche, delle ONG, delle amministrazioni e dei gruppi di enti
privati e pubblici, e dei cosiddetti CBOs (Civil Body Organization), potrà
contribuire all’instaurazione di concreti processi di partenariato.
In questo modo si inventa un
laboratorio sociale per un reciproco riconoscimento ed una collaborazione
strategica. Il potenziale della cooperazione allo sviluppo è enorme. La ricerca
di un forte link tra i vari benefici della dimensione globale – in termini di
tecnologia, informazioni ed economia – e la dimensione locale, possono con il
tempo stabilire un sistema bottom-up per la governance della globalizzazione.
Nel contesto poi della governance municipale, i governi locali possono diventare
i “direttori d’orchestra”, e parlare, essendo capaci di armonizzare diversi
attori e bisogni, con realtà urbane, unendosi in reti transnazionali e
partenariati, dare cioè un contributo concreto per la governance globale.
I settori per cui e su si lavora sono tra i più diversi, come, la riforma della
diplomazia tradizionale, pace e sviluppo; sviluppo e educazione allo sviluppo
umano; governance a livello municipale; risorse del managment; empowerment
della società civile e democratizzazione; ristrutturazione dei fondi e delle
risorse pubbliche; riorientamento dei meccanismi finanziari, specializzazione
dei settori innovativi come l’ITC.
Nell’ambito dei dibattiti interni
alla cooperazione internazionale si è assistito a forti stimoli al ripensamento
e al riorientamento delle politiche di sviluppo. Tra queste vi è anche la
relazione intercorrente tra pace e sviluppo. Ciò parte dalla critica alla
visione dicotomica e non-integrata tra cooperazione allo sviluppo e
cooperazione alla pace. Tale biforcazione è stata uno dei punti deboli della
cooperazione internazionale. Politiche di sintesi (sviluppo plus pace) devono
essere messe in atto, dimostrando in tal modo di superare gli ostacoli alla
realizzazione di politiche di sviluppo a lungo termine, dando con ciò nuovi
inputs. Un’opera diffusa di Campaign a livello internazionale, regionale,
nazionale, locale; la promozione dei cosiddetti fondi misti;
la struttura finanziaria e la disponibilità di informazioni economiche, la
realizzazione di politiche per lo sviluppo umano, accordi di carattere
decentrato, sono solo alcuni tra gli strumenti-obiettivi in campo.
Processi di valutazione d’errori
passati, di ripensamento hanno attraversato molti settori e tematiche della
cooperazione allo sviluppo. Un grave errore, ad esempio, è consistito nel tener
separate e considerare compartimenti stagni le politiche e i programmi di
cooperazione allo sviluppo e le iniziative peace-oriented. Si rileva
l’importanza degli attori locali, infatti, spesso in passato il non
coinvolgimento di attori locali ha determinato il fallimento di politiche,
progetti e programmi, cosa avvenuta anche per piani o strategie di pace e
ripacificazione. L’importanza di questi attori non è più solo a livello locale;
essi, infatti, hanno sviluppato una forte capacità d’interazione e spesso di
influenza all’interno di agenzie internazionali, corporazioni statali in arene
globali.
Ne deriva la rivalutazione della
ripercussione delle guerre sulla povertà. E’ un circolo vizioso, la guerra
incide come fattore determinante delle realtà di povertà, proliferazione di
conflitti e diffusione della violenza. Tali processi prima ridotti a dimensione
locale oggi hanno risonanza globale e toccano l’intera comunità mondiale. Ciò è
avvenuto anche per concetto di peace building, che non può essere concepito più
secondo un’ottica settoriale, ma va considerato come un’asse centrale per ogni
strategia di sviluppo. La riconcettualizzazione è avvenuta anche per il circolo
virtuoso tra stabilità, riduzione della povertà e sviluppo che se realizzato a
lungo termine può spezzare il circolo vizioso di povertà, guerra e conflitti.
Il ruolo delle città, centri molto
innovativi sia a livello culturale, intellettuale, economico, è rivalutato come
luogo in cui l’emergente società civile è più forte e dove le relazioni tra
governi e amministrazioni locali sono più strette. Si ricerca una più integrata
e pluralistica governance della globalizzazione. All’interno del processo
decisionale globale, si assiste ad una sorta di doppio movimento tra godimento
dei benefici e vantaggi della globalizzazione a livello locale e lo sviluppo e
l’empowerment delle stesse. L’uso della scienza-conoscenza globale,
informazione, comunicazione e formazione è considerato ora come strumento per
la creazione di un circuito promotore di fruttuose relazioni tra attori
diversi.
In questo panorama, diventano fondamentali parametri
come l’efficienza calcolata in base all’accesso alle risorse finanziarie e alla
reale fruizione delle iniziative e all’impatto che esse hanno sulla realtà
locale; l’effettività calcolata in base alla realizzazione di progetti per
anno, ai risultati di carattere processuale, e processi di buon governo; la
rilevanza, valutata in base all’abilità nell’attrarre l’attenzione dei maggiori
attori della cooperazione internazionale e nell’interesse di ripetizione delle
iniziative realizzate; l’impatto delle politiche, misurate in base agli effetti
reali tangibili e intangibili.
Tutti questi parametri puntano a
processi d’accountability e ownership, per tentare di realizzare, a partire da
un livello discorsivo fino a giungere alla effettiva realizzazione di politiche
di sviluppo, una trasformazione, un ribaltamento dell’ottica da cui si non solo
si guarda la realtà ma si agisce concretamente, cercando cioè di posizionare
nell’agende politiche di tutti gli attori della cooperazione allo sviluppo, il
concetto di “Putting the Last First”.
I
principi al centro del dibattito: coordinamento, coerenza ed efficacia
In una dimensione multiattoriale e
pluridimensionale, le parole all’ordine del giorno nei forum internazionali
sono: coordinamento, coerenza, efficacia, pertinenza delle politiche di
sviluppo. Non solo per un’esigenza di riuscita delle politiche stesse ma anche
per ridare forza e nuovo impulso alla cooperazione allo sviluppo, la quale
nella prima metà degli anni novanta subì una forte perdita di credibilità,
dovuta alla crisi in cui versavano la politiche di cooperazione. È, infatti, in
atto “un processo più ampio e profondo di mutamento che coinvolge gli attori,
le problematiche e le forze dell’azione”.
Il significato di “coerenza” nell’ambito della
politica e della cooperazione internazionale,
così come altri termini politici affascinanti, quali partecipazione e sviluppo
sostenibile, rischiano di perdere il loro significato.
Esiste, infatti, una vasta gamma di diversi sensi da attribuire al concetto di
“coerenza”: tra aiuti e politica estera (coerenza politica), tra diversi attori
che si occupano di aiuti umanitari (coordinamento dell’aiuto) e tra aiuti e
politiche di sviluppo. Comune al dibattito, è l’abbattimento della
compartimentalizzazione delle dimensioni concettuali, istituzionali e di budget
per accrescere la coerenza dei risultati.
L’errata considerazione della coerenza come risultato
e non come processo è stato uno tra i più gravi errori.
Di per se stessa, la coerenza è un valore neutro e può essere giusto quanto
sbagliato, dare per scontata e legittima una politica coerente per giusta,
sarebbe un intoppo logico; glissare sul chi sta definendo e sul come si stiano
stabilendo i contenuti delle politiche di cooperazione potrebbe essere
pericoloso. Bisogna immergersi in una sorta di politica dell’equilibrio e di
coordinamento, la quale a fronte della cooperazione internazionale multifocale,
non può non tener conto di una serie di realtà:
v La realtà dell’arena politica, come
frutto del coordinamento tra strategie di advocacy a livello nazionale e
internazionale;
v La realtà della self-governance,
come frutto del coordinamento tra leadership strategiche e partecipazione
diffusa e radicata;
v La realtà della mobilitazione della
società civile, come frutto del coordinamento tra strategie politiche di massa
e approcci locali e politiche decentrate;
v La realtà delle strategie di
cooperazione, come frutto di coordinamento tra approcci di confronto/scontro e
collaborativi e cooperativi,
v La prospettiva della cooperazione
internazionale, come frutto di coordinamento tra gli obiettivi a breve termine
del campaign e il valore costruttivo e costitutivo a lungo termine che esso
possiede.
Queste politiche di coordinamento, sono ottimi
strumenti di promozione dell’effettività e della pratica della trasparenza,
Josè Antonio Alonso rileva però davvero tante difficoltà nell’attuazione di
coerenti politiche multilaterali, prima tra tutte l’asimmetria tra i livelli di
effettiva integrazione ed efficienza delle organizzazioni internazionali.
Nel contempo, però, politiche autonome non hanno più tanto senso in un mondo
dove regna ormai un’interdipendenza circolare, <<nessuno è libero
dall’effetto-contagio[…]. Questo coordinamento richiede un sistema
istituzionale multilaterale con una reale capacità di sviluppo di dialogo e di
gestione coordinata delle politiche>>.
Coordinamento, effettività e coerenza nelle politiche
di cooperazione, non solo, sono desiderabili, ma oggetto d’obblighi e riforme,
anche perché la politica dell’incoerenza potrebbe intaccare l’implementazione e
l’effettività delle politiche di sviluppo, producendo reazioni avverse e la
messa in discussione della legittimità dei governi nella realizzazione delle
stesse.
Nell’ottica di una nuova politica internazionale
maggiormente coordinata, Alonso analizza il valore attuale del
multilateralismo, passando attraverso tre categorie, definendolo come “una
proposta per il futuro” che generi coordinamento, advocacy e accountability.
Esso lavora contro l’inerzia istituzionale, contro la gerarchia internazionale,
e la prerogativa delle competenze statali, per la garanzia di una gestione più
democratica e inclusiva delle politiche, quindi per l’efficacia, per il
coinvolgimento dal basso e a livello locale delle comunità, quindi, per la
pertinenza; per un’agenda multidimensionale e multiattoriale, quindi, per i
principi di coerenza e coordinamento. È possibile costruire schema logico del
nuovo multilateralismo, che lotta per le forze motrici e contro gli ostacoli,
indicati rispettivamente sulla destra e sulla sinistra dell’organigramma.
(Fonte: Alonso A. J., Globalization,
civil society and the multilateral system, Development in Practice, vol.
10, n 3&4, 2000, pp. 348-360. Si avverte che lo schema logico è stato ridisegnato
graficamente, ma i contenuti dello schema logico sono inalterati)
Il paradosso maggiormente evidenziato, tanto da
Alonso quanto da Macrae e Leader, è che la complessità dei governi moderni,
dovuta soprattutto alla partecipazione a corpi e organismi internazionali, come
la succitata Unione Europea, rende particolarmente difficile l’attuazione di
ciò che è definito, in linee generali, coerenza. A tal proposito governi e
istituzioni internazionali stanno cercando di sviluppare nuovi metodi per la
gestione di questa complessità, in particolare attraverso nuovi meccanismi
interdipartimentali e coordinamenti inter-agenzie.
Passando, quindi, ad un’analisi delle attuali istituzioni internazionali quali
l’Unione Europea, le Nazioni Unite, i governi nazionali, regionali,
subregionali, optano, anelano e lavorano per attuare politiche coerenti,
effettive, efficaci e coordinate tra loro.
Sulla scia dei dibattiti interni all’Unione Europea,
il tema del coordinamento e della coerenza sta diventando uno degli orizzonti
più importanti da raggiungere e al più presto possibile. Dal punto di vista
della cooperazione UE-ACP, i
principi fondamentali che guidano le politiche sono:
v
Eguaglianza tra
partner e “ownership” di strategie di sviluppo. Infatti, in linea di principio
gli Stati ACP determinano autonomamente lo sviluppo delle proprie società ed
economie.
v
Partecipazione.
A parte i governi centrali considerati partner principali, il partenariato è
aperto ad altri attori (per esempio la società civile in generale, il settore
privato, i governi locali).
v
Dialogo e
obblighi reciproci. Le parti coinvolte hanno assunto obblighi reciproci tra i
quali il rispetto dei diritti umani. Ciò è monitorato attraverso il processo
dialogico.
v
Differenziazione
e regionalizzazione. Gli accordi di cooperazione variano a seconda dei partner
e del proprio livello di sviluppo, i propri bisogni, performance, e strategie
di sviluppo a lungo termine.
La domanda a cui cercano di rispondere Macrae e
Leader è “cosa rende una politica coerente?” La risposta consiste nel coordinamento
delle politiche d’aiuto umanitario con la politica estera. Bisogna, cioè, in
questo modo, priorizzare, riconciliare i numerosi e concorrenti obiettivi
politici, in un’ottica di riforma istituzionale di responsabilità
generalizzata. Coerenza e coordinamento devono essere un modus operandi a
livello programmatico e istituzionale, ma devono anche essere promossi a
livello delle politiche settoriali, cioè tra aiuti, commercio e politica
estera. L’analisi dei due autori si concentra anche sul ruolo della coerenza
all’interno del sistema delle Nazioni Unite,
sottolineano infatti come l’ONU nello scorso decennio abbia impiegato molte
forze nella definizione di una agenda della coerenza, in diversi campi, tra i
quali anche quello della sicurezza.
Le riforme nell’ottica del processo del lavoro di
integrazione interdipartimentale partite nel 1997 sono però rimaste confinate
all’ambito dello scambio delle informazioni e non si sono estese alla completa
realizzazione di programmi comuni. Dal punto di vista della politica
internazionale, inoltre, quest’ultima sembra essere guidata più da politiche
dipartimentali e umanitarie che da una coordinata e coerente politica
concertata. L’analisi di Macrae e Leader si conclude con l’amara constatazione
che il modello della coerenza promesso agli inizi degli anni novanta dalle
grandi istituzioni internazionali, soprattutto nel rinnovo delle politiche di
sviluppo e di aiuti soprattutto nei PVS, è rimasta abbastanza disattesa. In
realtà secondo quest’analisi, l’aspetto umanitario dell’intervento ha subito
profondi cambiamenti e strutturali e concettuali, mentre quello politico meno.
Ma l’aspetto positivo è che la convergenza delle politiche di sviluppo e di
aiuti umanitari, ha mobilitato le iniziative nell’ottica del coordinamento e
della coerenza. Troppo spesso si è fatta un’interpretazione banale,
superficiale e confusa della coerenza, considerandola come:
v la semplice delega delle
responsabilità per una analisi e gestione delle politiche dalla sfera
diplomatica alla sfera dell’azione umanitaria.
v In assenza di strumenti effettivi,
l’accrescimento degli interessi all’interno dei circoli diplomatici nell’uso
d’assetti umanitari come parte di strategie politiche. Tali strategie, non solo
compromettono i principi umanitari, ma anche i risultati a livello politico
diverrebbero davvero discutibili.
v L’accrescimento della
sovrapposizione e della confusione tra le condizioni tecniche necessarie per
un’effettiva responsabilità e accountability dell’azione umanitaria e la
condizionalità politica sull’assistenza umanitaria, (ciò anche perché
situazioni possono essere percepite in modo diverso secondo la particolare
relazione tra il donatore e il beneficiario degli aiuti).
v Un semplice accrescimento dello
scambio di informazioni, ma una mancanza di chiara leadership e sufficiente
capacità di trasferire le forti analisi politiche in comuni progetti di
sviluppo.
La questione del rapporto tra
interventi umanitari e politiche di sviluppo
La chiave d’interpretazione per la
difficoltà di realizzare politiche coerenti ed efficaci e di coordinare le
politiche d’aiuti umanitari alle politiche a livello internazionale (vedi
l’ONU), è, se vogliamo, la risposta al quesito di Macrae e Leader “cosa rende
le politiche coerenti?”: l’errata interpretazione dicotomica e convenzionale
del rapporto tra humanitarianism, inteso nel senso di
realizzazione d’aiuti ed intervento umanitario, e development, inteso nel senso
di politiche di sviluppo.
<<La distinzione è ormai vecchia. Ed è inoltre controproducente, infatti,
essa implica che dette attività rappresentino diverse professioni con diversi
valori. Troppo a lungo l’uso di questi due termini ha dato vita ad una
terribile tendenza al dualismo […] che ha generato la pericolosa idea che
intervento umanitario e politiche di sviluppo siano radicalmente diversi nei
loro obiettivi e scopi morali>>.
L’etica dell’intervento umanitario,
e dello humanitarianism in generale, è stata stereotipata come una sorta di
“progetto temporaneo e moralmente miope”, pieno di limiti e creato nell’ottica
dell’urgenza, dell’emergenza e di bisogni meramente fisici e che dovrebbe
quindi abdicare in favore dello sviluppo, individuato come processo di grande
trasformazione e empowerment sociale. Perpetuando questa distinzione tra valori
umanitari e di sviluppo, si apriva la questione di paragone, confronto, scelta
e quindi giudizio di valore tra i due.
<<Il lavoro umanitario è di
breve termine e relativo solo all’emergenza? Il lavoro delle politiche di
sviluppo è a lungo termine? Uno è apolitico e l’altro è politico?>>.
La risposta che Slim dà è che entrambi riguardano la vita umana, entrambi sono
impegni a breve a lungo termine, entrambi sono politici nel senso di essere
concepiti in relazione allo sviluppo umano, il valore fondamentale in cui si
legano e collegano, humanitarianism e development, è il rispetto della
dignità umana e l’eguaglianza essenziale tra esseri umani. È proprio nei
diritti umani che si può dissolvere il controproducente dualismo tra politiche
di sviluppo e interventi umanitari, ed è proprio in questo senso che - se gli
interventi umanitari e di emergenza e se gli aiuti si basano sul rispetto e
sulla promozione dei diritti umani - non possono essere altro che politiche di
sviluppo umano.
<<Lo sviluppo dei diritti
umani, il cui valore fondamentale è la dignità umana basata su eguaglianza
individuale, libertà personale, giustizia economica e sociale, accomuna
humanitarianism and development e mostra e dimostra che i fini ultimi e
gli scopi primari sono gli stessi. La (ri)scoperta negli anni novanta che
humanitarianism e development si basano entrambi sulla promozione e sullo
sviluppo dei diritti umani deve sradicare la fuorviante dicotomia tra i due, e
mettere a tacere tutti quei dibattiti che sottolineavano la differenza tra
aiuti e sviluppo […]>>.
Il discorso sugli aiuti ha subito
una profonda evoluzione, a partire dalla collocazione
strategica/economica/politica che ha avuto negli anni sessanta e settanta,
durante cioè la guerra fredda, passando negli anni ottanta attraverso una forte
riconvergenza tra politica e aiuti, considerati utili strumenti per una
pacifica risoluzione dei conflitti. In “Un’agenda per la pace” che gli aiuti
vengono inquadrati come <<parte di un più comprensiva e strategia
multisfaccettata per la riduzione dei conflitti di attraverso strategie
politiche, militari, ambientali ed economiche>>.
Per questo gli autori parlano di riunificazione tra aiuti e politica negli anni
ottanta.
È in quest’ottica che s’introduce il
concetto di new humanitarism, una sorta di nuovo paradigma che vorrebbe
riconciliare e far convergere temi politici, di sviluppo in conformità a
coordinamento, coerenza ed efficacia. In realtà, gli autori propongono questo
nuovo paradigma i cui elementi principali sono:
v
Il
riconoscimento dei rischi che l’aiuto potrebbe portare sia danni che benefici;
v Uno spostamento della concezione
dell’aiuto umanitario basato sui bisogni ad un aiuto umanitario basato sui
diritti;
v Un senso di humanitarism attivo che
guarda a coloro i cui diritti umani e la cui possibilità di capacitazione
vengono impedite;
v Una valutazione adeguata del ruolo
degli aiuti umanitari in ambito di risoluzione dei conflitti e di peace
building, ciò implica un’applicazione del principio di condizionalità.
A tal riguardo il rapporto Assessing
Aid del 1998 della Banca mondiale è di ottimo aiuto sia per quanto riguarda il
concetto di selettività dell’aiuto sia per quanto riguarda il rapporto tra
l’efficacia dell’aiuto e la presenza di politiche economiche funzionali e di un
ambiente istituzionale favorevole. Un
“good policy enviroment” è la conditio sine qua non, il criterio di selezione,
per la destinazione di aiuti verso un paese, cioè un ambiente già avviato alle
politiche di riforma e di buone istituzioni, in cui la fungibilità dell’aiuto
(cioè la probabilità che le sue risorse siano indirettamente utilizzate per
altri scopi) è meno probabile. Nonostante ciò afferma comunque che bisogna
continuare a prestare aiuti ai paesi con maggiore difficoltà. Come rileva
Ianni, <<un rapporto diretto e stretto tra selettività, adattabilità
dell’aiuto, come capacità di adeguamento ai diversi contesti è posto alla base
dell’efficienza delle prestazioni e della sostenibilità dei processi di
sviluppo>>.
Ed è con la ridefinizione del
principio di condizionalità, grazie ad Assessing Aid e al new humanitarism che
è lanciato nel 1999 il new, new humanitarism,
dove il termine accountability ritrova slancio e dove l’uso della
condizionalità viene rimpiazzata dal selective engagement, caratterizzato più
che altro da condizioni politiche. L’incontro tra l’intervento umanitario e le
politiche di sviluppo deve poter trovare, creare il necessario spazio politico.
Nel paradigma del new, new humanitarianism il valore dell’effettività
ritrova slancio. Questo per due motivi, il primo perchè la distinzione tra le
varie condizioni tecniche richieste per la realizzazione effettiva delle
politiche di sviluppo non può essere chiaramente e nettamente divisa dalle
condizioni politiche; e secondo perché gli attori della cooperazione
internazionale che si occupano di aiuti umanitari - ufficiali e non - devono
essere chiari nelle definizione degli spazi politici e del tipo di politiche.
In passato la mancanza di chiarezza
politica ha, infatti, condotto non solo alla proliferazione di agenzie di
aiuti, di sviluppo, e interventi disseminati e scoordinati ma anche al fallimento
dello scopo delle politiche umanitarie. Azioni e interventi umanitari sono
politiche di sviluppo, il passaggio logico indispensabile è una corretta
interazione tra i due attraverso un buon, chiaro e limpido coordinamento di
compiti e azioni. La
dicotomia tra aiuti e sviluppo è stata anche e soprattutto rafforzata della
differenza posta tra diritto internazionale e diritti umani.
A tal riguardo si è espresso anche Beck, che dà sicuramente un’impostazione più
critica, ritenendo tale rapporto come il quinto dilemma tra i sette che lui
analizza.
<<Il diritto internazionale che ha la precedenza sui diritti umani,
rimasto in vigore durante la prima modernità, cioè, nell’era dello stato
nazione, è stato sostituito dal principio cosmopolitico della seconda modernità,
per il quale i diritti umani hanno la precedenza sul diritto
internazionale>>.
<<Sulla scia del nuovo
linguaggio della globalizzazione etica, i diritti di sovranità della modernità
postnazionale vengono svuotati di contenuto ed esposti all’intervento della
“responsabilità globale”>>. La
cooperazione internazionale ha un importante ruolo nello sviluppo di tre
dimensioni pratiche dei diritti umani. In primo luogo, i diritti umani tendono
ad essere un punto importante nella costruzione e nel consolidamento della
consapevolezza, della realtà. In secondo luogo, i diritti umani tendono ad
essere una sorta di barometro di valutazione e misurazione delle relazioni
sociali e dei rapporti di potere interni ad essa. Ultimo e più importante, è il
valore che la lotta per il consolidamento dei diritti umani attribuisce
all’affermazione e la tutela degli stessi.
Due ultime riflessioni sono
d’obbligo. La prima riguarda l’impatto delle politiche di sviluppo a livello
micro e a livello macro, in riferimento al coordinamento tra i due piani
d’analisi. La seconda riguarda i possibili scenari futuri della cooperazione
internazionale, dovuti all’intreccio tra coordinamento, coerenza e lotta alla
povertà. Negli anni ottanta si rileva che i risultati positivi osservabili a
livello micro, a livello di singoli progetti di sviluppo, spesso non sembrano
coincidere con il quadro di valutazione a livello macro che guarda più che
altro alle relazioni tra aiuto e impianto macroeconomico. Alla fine del
decennio, l’affermarsi di una visione multidimensionale di sviluppo a livello
micro e una valutazione relativa agli aspetti politico istituzionali piuttosto
che a quelli esclusivamente economici rendono giustizia ad un quadro di
integrazione e coordinamento che guarda con occhio glocale ai cambiamenti,
attribuendo priorità di valutazione non più solo ai risultati ma ai processi.
La differenza tra gli interventi umanitari e le politiche di sviluppo, azioni
d’emergenza e progetti a lungo termine, è cancellata o almeno
riconcettualizzata alla luce dello sviluppo umano e del valore dei diritti e
delle libertà all’individuo attribuibili.
Per quanto riguarda i possibili scenari della
cooperazione internazionale, per Maxwell ed Engel, essi non sono né
predicibili, né stabili, né unidirezionali, né tanto meno assicurati.
Bisogna, invece, parlare di diversificazione delle prospettive. Tali
prospettive, nel dibattito europeo, si basano sul principio denominato CCC
(coerenza, coordinamento e complementarietà) e sull’impegno per la lotta alla
povertà. Tali
principi sono di forte attualità in ambito europeo, ma possono essere estesi,
per principio, anche al panorama generale della cooperazione internazionale. I
quattro scenari alternativi proposti da Maxwell ed Engel possono essere
caratterizzati da:
v Integrazione, situato in alto a destra, cioè, da
un grande spirito di coordinamento e coerenza nella realizzazione di politiche
estere e impegno per la riduzione della povertà.
v Compartimentalizzazione, in basso a destra, dove un grande
impegno per la riduzione della povertà è però combinato con un minore livello
di coordinamento e di coerenza tra le varie altre politiche, si assiste,
infatti, alla proliferazione d’accordi bilaterali ad hoc.
v Segmentazione o regressione, dove il livello d’integrazione e coordinamento
è molto alto ma l’impegno per la riduzione di povertà è basso e sporadico.
v Individualizzazione o separazione, dove il livello di coerenza,
coordinamento e impegno verso strategie di sviluppo per la riduzione della
povertà, è basso e la lobby regna insieme alle pressioni
geo-politiche-economiche.
Maggiore attenzione
per la povertà
|
|
Minore attenzione
per la povertà
|
|
Segmentazione o
Regressione
in diversi accordi globali
|
|
Integrazione in accordi globali
supportati dall’Onu
|
|
Individualizzazione
o separazione
in pressioni di carattere bilaterale
|
|
Compartimentalizzazione in accordi
internazionali ad hoc
|
|
La definizione delle agende
politiche d’intervento rappresenta, quindi, un importante momento per la
promozione dei parametri quali coordinamento, coerenza ed efficacia, dove
grazie all’impegno delle politiche di sviluppo umano e di promozione dei
diritti umani, la separazione tra politiche di emergenza e di sviluppo, tra
humanitarianism and development cade inesorabilmente. <<La relazione tra
aiuti umanitari e azione politica è sempre stata ambigua>>,
ma sciogliendo quest’ambiguità nella chiara e limpida definizione d’agende
politiche concertate, coordinate, coerenti. Se si parla di new humantitarism,
new, new multilateralism, se gli scenari di cooperazione si sono moltiplicati,
significa che davvero qualcosa è e sta cambiando.
La cooperazione allo sviluppo nel
corso dell’ultimo decennio ha subito dei cambiamenti sostanziali, sia dal punto
di vista attoriale che settoriale, intrecciandosi in modo nuovo con
l’internazionalizzazione economica e con le modalità d’azione della nascente
multi track diplomacy. È
bene evidenziare che, nonostante si parli approfonditamente di
internazionalizzazione economica, essa rientra in un più ampio processo di
ridefinizione che vede economia, politica e politiche di sviluppo distinguersi
e al tempo stesso intrecciarsi e sovrapporsi costantemente. Il loro rapporto si
è internazionalizzato, transnazionalizzato, acquisendo aspetti inediti.
L’interdipendenza e la stretta relazione tra azioni economiche, politiche e
sociali non possono essere ignorate. Parlare esclusivamente d’economia, come
settore a sé stante, non avrebbe senso.
Susan Strange evidenzia che la
cooperazione allo sviluppo e l’internazionalizzazione economica non possono
essere comprese o analizzate compiutamente senza considerare il commercio
internazionale, così come commercio e management non possono essere compresi
appieno senza prestare attenzione alla politica internazionale ed interna e
alla cooperazione allo sviluppo. Ed
altri autori, a parte lei, sottolineano come la storia della politica e della
cooperazione allo sviluppo è collegata a quella dell’economia globale.
Non vi è, quindi, modo d’eludere
l’imperativo della multidisciplinarietà per comprendere i cambiamenti e i
risultati dell’economia politica internazionale. Bisogna, invece, orientarsi
verso un approccio integrato, sia pure con la consapevolezza che i risultati
sono destinati ad essere imperfetti. La tesi di base è che nell’attuale
contesto di internazionalizzazione economica vanno riconsiderati i quesiti
fondamentali su politica e potere. Come già detto in precedenza, i processi di
transnazionalizzazione hanno trasformato e indebolito il controllo statale e
l’esclusività dell’azione statale in ambito internazionale. <<Gli esperti
della politica economica internazionale e delle relazioni internazionali in
maniera sempre crescente accettano che un processo di cambiamento strutturale
sta trasformando l’economia politica globale, rendendo le concezioni
stato-centriche westphaliane del sistema internazionale obsolete>>.
In tal modo la distanza tra le
politiche di sviluppo e le politiche di cooperazione allo sviluppo si accorcia
e si modifica costantemente. Una diffusione del potere all’interno non solo
della cooperazione allo sviluppo, ma anche nell’ambito della politica economica
ed estera, trasforma profondamente lo scenario. Le capacità dei mercati e
attori non-statali di influire sui processi politici ed economici sono in
crescendo. La globalizzazione finanziaria mina la capacità degli Stati di
controllare le loro stesse economie o di perseguire strategie autonome, per cui
la responsabilità del governo del sistema economico mondiale ricade su diversi
attori, governi, istituzioni, comunità.
Su questa diffusione del potere si è
interrogato anche, per esempio, Beck che vede in questo periodo storico di
internazionalizzazione economica, “la terza ondata” che sta minando la
territorialità storica: territorialità e produzione non sono, cioè, più legate
assieme. Le
nuove possibilità offerte dall’economia aggiungono per lui una frattura
qualitativa, rispetto ad un mondo che pensa in termini di dicotomia
nazionale/internazionale, e spesso non ancora in termini transnazionali.
Secondo lui, infatti, la conseguenza decisiva è che nello spazio interno delle
modalità nazionali e locali di fare affari avviene una trasformazione
fondamentale delle opzioni e delle situazioni di scelta.
Le decisioni sottostanno
all’influenza delle possibilità e delle competizioni globali. Ciò, secondo la
sua ottica, comporta un cambio di paradigma della produzione territoriale non
orientata più verso un mercato locale o nazionale, ma alle diverse forme di
de-territorializzazione di produzione per il mercato mondiale. Il mercato è
transnazionale, di conseguenza l’internazionalizzazione dell’economia non si
limita più a realizzare flussi di merci e capitali, ma include anche
l’internazionalizzazione dei quadri di riferimento delle decisioni politiche.
La visione statistica del mondo, basata sulle economie nazionali e sul semplice
scambio internazionale tra esse, sta perdendo di significato o comunque sta
perdendo la sua validità informativa. Il commercio, da internazionale si sta
trasformando in commercio intra-aziendale, nel quale nulla è acquistato o
venduto ma i prodotti sono mandati avanti e dietro all’interno di un’azienda
che opera a livello transnazionale.
Esiste, però una visione scettica
dell’internazionalizzazione dell’economia galoppante che considera la
situazione economica attuale come niente di nuovo nonostante sia caratterizzata
dallo sviluppo del commercio mondiale, della produzione globale, della mobilità
di capitali e delle migrazioni internazionale. La congiuntura storica economica
attuale, corrisponde, secondo questo punto di vista, più o meno alla situazione
raggiunta prima della prima guerra mondiale, sicuramente con un livello più
basso e con l’esclusione di molti più paesi rispetto ad oggi.
Beck sente l’esigenza di distinguere
tra internazionalizzazione dell’economia e globalizzazione dell’economia,
proprio per evitare confusioni di questo tipo.
L’internazionalizzazione dell’economia era, difatti, relativa ai crescenti
intrecci economici che si concentravano prima, come ora, sui grandi blocchi
economici continentali: Europa, Asia, America. L’internazionalizzazione che
travalica i confini ha, quindi, i suoi chiari confini. L’intensificazione degli
intrecci economici è in questo caso non globale ma intracontinentale. Mentre la
globalizzazione dell’economia, è caratterizzata dall’uscita dai confini e da
un’accelerazione costante del processo in questione. In primo luogo, questo
significa che i processi economici sono stati e sono deterritorializzati, le
distanze geografiche come confini concorrenziali naturali tra luoghi di
produzione perdono significato. È inoltre intrecciata all’agire politico. Le
condizioni dei mercati globalizzati sono importanti quanto l’enorme
accelerazione di tutti i processi di trasformazione politica, economica e
sociale.
Anche l’analisi di Strange è focalizzata sul concetto
di potere e di politica. In particolare cerca di rispondere alla domanda
generica di “chi ottiene cosa”, che deve essere misurato in base all’influenza
esercitata sui risultati socio-politici piuttosto che in base al mero possesso
di capacità o di controllo delle istituzioni, che oramai, secondo lei, si è
spostato dagli Stati al mercato. Nell’ambito del mercato analizza ampiamente il
ruolo delle multinazionali, termine che ritiene fuorviante
e delle TNC esistenti già da tempo, sottolineando il fatto che il passaggio
dagli Stati al mercato ha reso le TNC attori politici e che, nel rapporto tra
TNC e mercato, non siano le imprese ad essere diventate multinazionali ma il
mercato stesso. Dato che l’economia svolge oggi un importante ruolo politico,
Strange si focalizza sul ruolo delle TNC, analizzando quattro ipotesi di
ragionamento:
1.
Le TNC hanno
finito per svolgere un ruolo significativo nel determinare chi ottiene cosa nel
sistema politico mondiale.
2.
Nell’ultimo
decennio le TNC sono state più attive degli Stati e di alcune organizzazioni
umanitarie nel distribuire ricchezza dai paesi industrializzati a quelli più
poveri e in via di sviluppo. Per lei, infatti, investimenti e commercio hanno creato
molti nuovi posti di lavoro e hanno contribuito ad elevare standard di vita
individuali più dei programmi ufficiali di aiuti. Si sono anche sentite agenti
di sviluppo.
3.
Le TNC hanno
finito per sottrarre ai governi il ruolo dominante nella risoluzione dei
conflitti di interessi.
4.
In ambito
fiscale, le imprese hanno eluso sempre più tassazione dei profitti aziendali da
parte dei governi.
Per questo Strange ritiene che tre
importanti variabili abbiano maggiormente determinato l’internazionalizzazione
dell’economia - tecnologia, mercati e politica – e <<non prenderle in
considerazione tutte e tre significa soffrire di una seria miopia
intellettuale>>. Ma il problema che si pone è: chi si occuperà di
sicurezza, disoccupazione, perequazione socio-economica, investimenti, ecc? La
risposta è difficile, ma il tempo sarà un elemento essenziale per la
ristabilizzazione dell’equilibrio.
Strange, inoltre, sottolinea un
problema che lei definisce “di Pinocchio” e che è più direttamente legato
all’individuo immerso in questo ampio panorama intrecciato
dell’internazionalizzazione economica. La metafora di Pinocchio serve ad
esprimere il senso di legame, relazione, appartenenza. Lei ritiene che i fili
che tengono legati ognuno di noi allo Stato nazione siano simili ai fili che
sostenevano Pinocchio, burattino di forze che non poteva né controllare né
influenzare. <<Il suo problema non era più che il suo naso si allungava
nel momento in cui diceva bugie. Egli aveva già imparato che le bugie erano un
errore. Il suo problema, al momento di trasformarsi magicamente da burattino di
legno a ragazzo in carne ed ossa, fu in definitiva la mancanza dei fili che lo
avevano guidato. Pinocchio doveva distinguere autonomamente cosa fare,
l’autorità di quali soggetti rispettare e quale altra autorità sfidare o
ostacolare. […] In un mondo di autorità molteplice e diffusa ognuno di noi
condivide il problema di Pinocchio; le nostre coscienze individuali sono la
nostra sola e unica guida>>.
A testimonianza dell’intreccio
politico-economico nell’ambito della politica e della cooperazione
internazionale, il nuovo paradigma della multi track diplomacy, formulato da
Diamond e McDonald, cerca di spiegare il processo di definizione dell’intero
panorama delle relazioni internazionali del ventunesimo secolo, caratterizzato
non più e non tanto da strumenti di carattere tradizionale, ma da altri
fortemente interdipendenti ed innovativi, tra cui quello di carattere
economico.
Il ruolo della politica, all’interno del processo di
internazionalizzazione economica, è quindi determinante e ciò si evince anche
dell’approccio della multi track. È da rilevare, infatti, che il terzo track
“Business, o Peacemaking attraverso Commercio” e l’ottavo track “Funding, or
Peacemaking through Providing Resource”, sono inseriti in un sistema
complessivo d’analisi. Il ruolo dell’economia, pertanto, è importante sia in sé
sia - e soprattutto - in relazione alla cooperazione e alla politica
internazionale. L’analisi interna alla multi track diplomacy, non si fissa solo
sul ruolo dell’economia in quanto tale, che persegue quindi l’accumulazione del
profitto, ma anche e soprattutto sulla creazione di relazioni e canali
nell’ottica della cooperazione. Il processo di internazionalizzazione economica
non deve essere dato, pertanto, per scontato in qualità di fattore-collante a
livello internazionale, ma deve rispettare delle caratteristiche fondamentali
per poter avere un influsso positivo e costruttivo anche a livello politico
internazionale:
v Deve essere positivo e fruttuoso per
tutte la parti coinvolte nel processo economico-socio-politico.
v Non deve rappresentare un elemento,
un fenomeno isolato ma parte integrata e integrante di una struttura sociale e
politica nella vita internazionale in senso ampio.
v Deve essere portato avanti con
coscienza sociale, ambientale e politica, per essere una forza effettiva di
cambiamento positivo sia nel sistema transnazionale sia nel government thinking
v Bisogna che, già a partire dagli
operatori economici, il riconoscimento e la consapevolezza del ruolo
dell’economia in quanto strumento di pace sociale diffusa, si radichi e si
affermi costantemente.
Per quanto riguarda il campo
d’azione, la comunità economica internazionale agisce all’interno della
cooperazione attraverso un ampio spettro di organizzazioni. Esse vanno, stante
l’analisi di Diamond e McDonald, da corporazioni multinazionali, a singoli
imprenditori, piccole compagnie, associazioni commerciali, le cui attività
supportano azioni di pace, progetti di educazione, che sfruttano e usano il commercio
come strumento di politica e cooperazione internazionale. Di solito la business
community è tradizionalmente conservativa, orientata al profitto e alla
competizione, ma esiste un sempre più folto gruppo di attori economici
coscienti socialmente, orientati allo sviluppo e alla cooperazione. Spesso
però, alcuni attori economici transnazionali sono anche incoscienti del loro
ruolo di collante, di costruttori di ponti e dialoghi, di coscientizzazione di
persone, zone, paesi e settori. La business community ha contribuito allo
sviluppo di una realtà cooperativistica anche solo offrendo opportunità di
andare a scuola, di ricevere borse di studio, di cogliere opportunità di
viaggio, e <<quando reti complesse di cooperazione transnazionale
esistono, le politiche governative non possono influire più di tanto, ma solo
esserne contagiate>>.
Diamond e McDonald, esprimono
chiaramente il rapporto che c’è non solo tra cooperazione internazionale e
internazionalizzazione economica, ma anche tra internazionalizzazione economica
e pace. Il dialogo, l’utilizzo intelligente delle risorse del commercio per
attività pacifiche e di contatto nonché per la costruzione di un senso diffuso
di democratizzazione sono strumenti di cui l’economia va sempre più
appropriandosi. La business community può avere un importante ruolo, anche e
soprattutto nell’instaurazione di un peaceful link tra le persone. Infatti, il
track relativo all’economia, come tutti gli altri track, è chiamato ad
indirizzare i suoi processi interni, così come le sue attività esterne, verso
la comunità tutta. Deve cioè dotarsi di una responsabilità morale. Le sfide del
ventunesimo secolo richiedono alla business community di rivedere assunti e
procedure d’azione. Bisogna creare, secondo il punto di vista dei due autori,
nuove forme ibride e metodi profondamente innovativi per il raggiungimento di
partenariati economici e politici.
Flessibilità, creatività e
cooperazione devono essere i nuovi i motori della internazionalizzazione
economica a lungo termine. Quest’ultima sta diventando un importante e critico
fattore nel panorama della cooperazione internazionale. C’è, però, un bisogno
diffuso di incrementare la coscienza e la consapevolezza all’interno stesso
della comunità economica circa il critico ruolo che essa può giocare nel campo
della politica e della cooperazione allo sviluppo e alla pace. Il tutto
influenza, infatti, la vita delle singole persone attraverso informazioni
economiche, sociali e politiche. Per Diamond e McDonald
l’internazionalizzazione economica può aprire le porte alla cooperazione tra
pubblico e privato, tra economico e sociale, tra commerciale e politico, per
creare un mutuo rispetto generalizzato e un’integrazione profonda.
Ovviamente bisogna anche analizzare
i lati negativi, “gli oppositori della globalizzazione economica”, e “its
discontents”. La
business community può anche instaurare rapporti di dipendenza e subordinazione
che possono sfociare in vero e proprio sfruttamento, ma il paradigma dello
sviluppo umano ha dimostrato che gli investimenti sul capitale umano sono i più
importanti a lungo termine.
Beck sottolinea il ruolo che
l’internazionalizzazione economica ha assunto nell’ambito della cooperazione
internazionale; parla infatti di “potere transnazionale di ritiro”.
L’internazionalizzazione economica è una narrazione sul potere, come affermato
anche da Strange. Cioè mercati finanziari, flussi di capitali e investimenti
sono solo strumenti attraverso cui agisce il rapporto tra potere economico e
potere politico. Il potere economico si basa esattamente sull’opposto di ciò da
cui deriva il potere politico territoriale, che agiva attraverso la conquista e
l’occupazione territoriale. <<Il potere dello Stato non è messo in
pericolo dalla conquista, […] dall’imperialismo, bensì dal non–imperialismo,
non dall’invasione, bensì dalla ritirata degli investitori, […] dalla non
conquista. Gli Stati dell’economia dell’offerta non desiderano altro che
l’invasione da parte degli investitori; non temono altro che la loro
ritirata>>. La
cosa peggiore insita in questo paradosso è che <<il potere di ritiro non
richiede approvazione né può essere sanzionato>> ed è forse proprio
questo il nuovo paradosso di Pinocchio, cosa che all’interno dell’equilibrio e
dell’armonia della cooperazione allo sviluppo può creare problemi di
sbandamento e di perdita di punti di riferimento.
L’aspetto rilevante di quest’analisi
è che il potere politico non è più solo potere di conquista. Assume ed ingloba
tutti quegli aspetti relativi allo sviluppo umano, alla pace sociale e alla
cooperazione internazionale e all’internazionalizzazione economica, che cercano
e instaurano rapporti di partenariato e di collaborazione, trasversale e non,
ufficiale e non, politici ed economici, insieme. Il rapporto tra cooperazione
allo sviluppo e internazionalizzazione economica non solo è stato dibattuto da
parte degli esperti, ma anche all’interno dei grandi forum politici ed
economici internazionali, pertanto si ritiene indispensabile realizzare una
panoramica internazionale.
A partire soprattutto dal Vertice di
Copenaghen del marzo del 1995, si conferma la centralità della nuova visione di
co-sviluppo. Tale
Conferenza riflette sul valore dell’interdipendenza economica, sulla globalità,
sulla processualità e pluralità dei soggetti dello sviluppo e quindi sulla
multidimensionalità dell’azione. Si è
evidenziato in tale sede che le politiche di sviluppo sociali ed economiche a
loro volta si intrecciano strettamente con le politiche di cooperazione allo
sviluppo. Per
questa ragione, la cooperazione non può più essere rilegata ad uno degli ambiti
della politica estera ma, grazie alla visione di co-sviluppo, diventa
protagonista anche della politica interna e internazionale.
Anche l’UNCTAD, ad esempio, ha
evidenziato durante la 9° Conferenza svoltasi a Midrand in Sud America, il
ruolo fondamentale che svolge la cooperazione allo sviluppo. A Midrand è stato
stretto un partenariato tra l’UNCTAD e parte della società civile per
realizzare un lavoro di stretta collaborazione tra gli attori della cooperazione
allo sviluppo e quelli economici. In
sintesi, la visione dell’UNCTAD riguarda il nuovo ruolo che la cooperazione
allo sviluppo deve svolgere in diversi ambiti, sia quello economico
tradizionale, che quello più innovativo, come il settore degli investimenti.
Bisogna aggiungere a ciò il valore
della cooperazione multilaterale, secondo Page consistente soprattutto anche
nei negoziati economici. Fin quando le trattative erano di carattere
bilaterale, esse erano regolate da rapporti di potere e concessioni via via
unilaterali. Oggi esse si sono sviluppate e trasformate, includendo aeree
geopolitiche prima escluse, come i PVS. Secondo una visione più pessimistica,
anche nell’ambito dei negoziati multilaterali i risultati dipendono solo dalla
bilancia del potere politico-economico. Ma stante le ultime ricerche in
materia, i PVS stanno giocando un ruolo centrale nei forum internazionali,
mettendo in gioco tutte le loro risorse. Dall’Uruguay Round (1986-1994), il
coinvolgimento e la cooperazione tra e con i PVS nell’ambito
dell’internazionalizzazione economica si è approfondita molto. A Seattle e a
Doha, non solo molti argomenti interessanti per i PVS sono stati analizzati
(quali sussidi all’esportazione, settore agricolo, diritti di proprietà sui
brevetti) ma sono stati inseriti nell’agenda anche nuovi argomenti, quali
investimenti, importanza delle strutture per il commercio e loro ruolo ai fini
dello sviluppo umano. A Doha, con la creazione di un working group sulle
relazioni intercorrenti tra commercio, debito e finanza, si affermò che i PVS
sono un attore indispensabile all’interno di ogni contrattazione, concetto
riaffermato a Monterrey nel 2002.
Ma bisogna anche guardare l’altra
faccia della medaglia analizzata in modo molto analitico e critico da Joseph Stiglitz,
per cui le istituzioni globali hanno fatto tante promesse che però non sono
state mantenute. E non solo. Istituzioni come FMI e BM hanno provocato in
alcuni casi più danni che benefici e il progresso dei PVS non ne ha tratto
vantaggi. Stiglitz ritiene che, per quanto riguarda i diritti di proprietà
intellettuale <<[…] migliaia di persone, di fatto, sarebbero state
costrette a morte perché né governi né singoli individui nei paesi in via di
sviluppo potevano più permettersi di acquistare i farmaci ai prezzi
richiesti>>. Per
lui l’internazionalizzazione economica non è né buona né cattiva, dipende dal
“governo”, dalla politica della stessa. Il
suo punto di vista rileva che l’internazionalizzazione economica si politicizza
e si impregna di quello che è il nuovo paradigma dello sviluppo umano. Stiglitz
è molto critico e scettico ma anche molto speranzoso “verso una globalizzazione
dal volto umano”, che tenta con i suoi strumenti, politici ed economici, di
attuarla.
Il panorama economico
internazionale, non solo, si fa intangibile, transnazionale, multidimensionale,
pluriattoriale e s’intreccia con il concetto di cooperazione internazionale, ma
anche il fronte della cooperazione interstatale e multilaterale si pluralizza,
si diversifica e guarda all’economia né come un settore separato né come
l’unica motivazione dell’agire internazionale, ma come uno dei tanti track
attraverso cui si può cooperare.
Capitolo
3
La cooperazione decentrata, una risposta alle domande
di cambiamento?
La
cooperazione decentrata: una risposta alle sfide della cooperazione
internazionale
Di fronte alle sfide della
cooperazione internazionale, al moltiplicarsi di forme di conflitto, alla
complessificazione del panorama internazionale, alle contraddizioni
dell’internazionalizzazione economica ma a fronte dell’emergenza e della
rinascita di inedite forme di partecipazione, del connubio tra organizzazioni
globali e locali, del nuovo ruolo assunto dalle Autonomie locali,
dell’intreccio tra diversi track e modalità di intervento organici ed
interconnessi, indicati con il termine di “Sistem Approach”,
si cercano di individuare risposte alternative, e una di queste proviene dalla
cooperazione decentrata.
Tali fenomeni secondo Hocking descrivono <<il
riconoscimento della relazione tra le forze coerenti e frammentarie, le quali
costituiscono una “dialettica locale-globale”, dove gli enti locali danno forza
alle strutture globali, le quali, a loro volta, inseriscono gli eventi locali
in un “continuum interattivo”. […]. Il locale non è l’antitesi del globale, ma
è esso stesso una dimensione del processo di globalizzazione così come gruppi o
individui cercano di sfruttare i legami tra le arene politiche e usare le
regioni e le località come rotta d’influenza>>.[256]
Nuovi approcci all’interno della cooperazione
internazionale cercano di rispondere alle sfide del cambiamento. Tra questi
spicca quello della cooperazione decentrata allo sviluppo, nata dall’incontro
tra il rinnovato stimolo alla partecipazione e il paradigma dello sviluppo
locale. La cooperazione decentrata rappresenta non solo una risposta
alternativa alle abituali forme di cooperazione internazionale, ma anche una
forma d’espressione pluralizzata della politica estera. La cooperazione
decentrata, pertanto, si colloca aldilà delle distinzioni:
v Tra governativo e non governativo,
che in passato ha rappresentato motivo d’attrito e ha scatenato antagonismo tra
politiche e progetti;
v Tra pubblico e privato, tra il mondo
della solidarietà e quello dell’imprenditoria, tra amministrazioni locali e il
mondo del no profit;
v Tra governi centrali e locali, dove
la concorrenza per le competenze ha creato attriti;
v Tra orizzontale e verticale, le
relazioni tra attori di uno stesso livello amministrativo si intrecciano con
quelle di diversi livelli;
v Tra locale, nazionale,
internazionale, il radicamento nel locale è accompagnato dalla ricerca di un
collegamento alle politiche nazionali e a quelle internazionali;
Tale approccio mira all’interazione di una
molteplicità di soggetti istituzionali, sociali ed economici e tende a
valorizzare, e non ad annullare, le diversità, sulla base di un rapporto di
partnership complesso, radicato nel territorio e costruito intorno all’asse
nord-sud. De Rita e Bonomi, evidenziano che il paradigma dello sviluppo locale,
affermatosi pian piano nel corso degli anni ottanta, ha portato alla ribalta il
ruolo della comunità locale, della centralità del livello intermedio di azione,
della valorizzazione delle specificità locali e delle appartenenze, della
poliarchia, del primato del territorio. <<La politica non può chiudersi
nelle sue dinamiche interne, deve saper dar senso logico e sintassi al
policentrismo dei soggetti, dei processi e dei poteri>>.
Il desiderio di ampliamento dello spazio pubblico ben oltre lo spazio statale,
insieme alla condivisione e la moltiplicazione dei fini e delle responsabilità
sociali, riescono ad evitare, secondo gli studiosi in questione, sussidiarietà
e paternalismo, andando invece incontro a dinamiche globali infinite. Ciò
permette, secondo Claudio Donerà:
v La crescente proiezione
internazionale dei sistemi locali, sia a livello politico che economico, dove
“gli investimenti sulla conoscenza” sono da perseguire a tutti i livelli della
catena del valore sociale.
v Un proficuo rapporto tra le specificità
locali e le reti transnazionali. Solo se la valorizzazione delle risorse
distintive del locale diventa la condizione per sostenere la presenza nella
dimensione transnazionale, il rapporto succitato potrà essere considerato
efficace. Ovviamente il rapporto non è di carattere esportativo, ma
trasformativo e integrativo.
v La cooperazione tra imprese e
agenzie locali, in modo da massimizzare lo scambio d’informazioni, conoscenza,
valori e ciò permette anche di trasformare la diversità locale in valore economico.
v Una rivalutazione del concetto di
scelta, ciò significa che l’appartenenza territoriale diventa oggetto di
consapevoli attenzioni e strategie su come rafforzarla, qualificarla e non
darla più per scontata. Con la dimensione della scelta si allarga anche la
dimensione relazionale – cognitiva.
v Uno sviluppo del sistema di
protezione sociale, che, nel frattempo, diventa anche motivo di sviluppo
d’iniziative locali.
In definitiva, secondo Donegà, il dinamismo delle
società locali si nutre d’iniziative che tendono a ricostituire un ambiente a
partire dalle peculiarità e dalla ricchezza d’ogni territorio. Queste combinano
dimensioni sociali, economiche, con la preoccupazione della crescita della
coesione della sfera pubblica con quella privata, le tecnologie di
comunicazione sofisticate con i saperi contestuali. La loro ricchezza risiede
esattamente in questa misura che si adatta in ogni paese a dinamiche e formule
diverse. Ma la rilevanza di questo approccio di rivalutazione/ trasformazione
del locale sta nella ricerca di complementarietà, di forme di cooperazione che
non si esauriscono sul territorio, ma che si traslano su un piano sovra, intra,
translocale e sopranazionale. Ed è proprio in questa circostanza di
rivalutazione del locale che la visione dell’approccio della cooperazione
decentrata si insinua, perché i suoi sforzi sono tesi:
v a legare le politiche di sviluppo al
territorio, garantendo la sostenibilità attraverso processi di sussidiarietà;
v ad attivare processi e politiche di
sviluppo ancorate al territorio, rafforzando il ruolo della società civile,
grazie ad attori afferenti alla sfera economica, istituzionale, sociale,
locale, nazionale e internazionale;
v a rafforzare le forme, le modalità e
i tempi di intervento della dimensione partecipativa, sostenendo processi di
pacificazione e democratizzazione in diverse aree geopolitiche, attraverso
modalità flessibili, meno conflittuali tra governi centrali, e locali, tra
attori territorialmente e internazionalmente collegati da tematiche di sviluppo
umano.
È proprio da questa piattaforma di lancio, anche e
soprattutto nell’ottica del co-sviluppo del rapporto nord-sud, che nasce la
logica della cooperazione decentrata. Secondo il documento del 2000 del
MAE-DGCS “La cooperazione decentrata allo sviluppo, Linee di indirizzo e
modalità attuative” è, infatti, riconosciuta in ambito internazionale, con
particolare riferimento alle strategie di lotta alla povertà, la rilevanza
acquisita dalla cooperazione allo sviluppo attuata sotto forma di partenariato
tra amministrazioni locali e società civile organizzata del Nord e del Sud del
mondo. La
riflessione sulla cooperazione decentrata affonda le sue radici negli anni
ottanta, ma è
solo nel 1990 che si afferma incontrastato il suo potenziale implicito, il che
è testimoniato dal fatto che a livello internazionale ci sono stati una serie
di inputs che hanno segnato la trasformazione e poi l’affermazione della
cooperazione decentrata:
a) Nel 1992 era sottolineato il
ruolo dei governi locali all’interno di processi di sviluppo sostenibile,
ciò in sede della conferenza di Rio (Agenda XXI).
b) Sempre nel 1992, durante la
conferenza di Berlino, è stata stilata la carta relativa alle attività di
cooperazione allo sviluppo delle autonomie locali e della società civile.
c) Nel 1993, a seguito del “Congress of Local and Regional Authoties”
promosso dal Consiglio d’Europa, veniva stilata la European Urban Charter, che
affrontava il tema della collaborazione tra città per uno sviluppo sostenibile
dentro e fuori il territorio europeo.
d) Nel 1995, con la Dichiarazione
della Conferenza di Barcellona, si sanciva il principio di partenariato e di
collaborazione tra istituzioni regionali e locali con la società civile tra
nord e sud. Inoltre con la Valencia Charter si sancivano nuove forme di
cooperazione tra realtà locali europee ed extraeuropee.
e) Sempre nel 1995 l’OCSE-DAC
affrontava, nel documento “Participatory Development and Good Governance”,
l’argomento della partecipazione degli attori locali quale fattore fondamentale
nei processi di sviluppo.
f) Nel 1996 la Commissione Europea
nel documento “Comunicazione sulla cooperazione decentrata” sanciva, insieme
con un documento del giugno dello stesso anno, il ruolo primario delle autorità
locali e della società civile. Principio poi ampiamente ripreso da “Habitat
Agenda” della II Conferenza delle Nazioni Unite sugli insediamenti umani ad
Istanbul.
g) Nel 1997 nella Dichiarazione
finale del 33° Congresso mondiale dell’Unione delle Autorità locali a
Mauritius, sanciva gli stessi principi.
h) Nel 1998 la Banca Mondiale
avviava una serie d’incontri in cui veniva ripetutamente sancito il valore del
decentramento nel processo di sviluppo.
i) Nel 1999 si sono svolti vari
incontri per l’approfondimento della “World Charter of Local Government”.
Tutti questi incontri internazionali costituiscono un
contributo programmatico e contenutistico per definizione della cooperazione
decentrata.
Ma cos’è la cooperazione decentrata? Come può essere
definito questo approccio? Il citato documento del MAE-DGCS si riferisce ad
essa come a quell’azione di cooperazione <<svolta dalle autonomie locali
italiane, singolarmente o in consorzio tra loro, anche con il concorso delle
espressioni della società civile organizzata del territorio di relativa competenza
amministrativa, attuata in rapporto di partenariato prioritariamente con
omologhe istituzioni dei PVS favorendo la partecipazione attiva delle diverse
componenti rappresentative della società civile dei paesi partner nel processo
decisionale finalizzato allo sviluppo sostenibile del loro territorio>>.
Ed è proprio nell’ultimo decennio, come evidenzia il
MAE, che si è radicata la consapevolezza del ruolo che le Autorità locali
hanno, non solo nella gestione di buon governo della propria realtà locale e
del proprio territorio dando al termine “accountability” e “ownership” il
valore che ad essi spetta, ma anche nell’instaurazione di processi di
cooperazione tra soggetti territoriali a livello internazionale. Secondo la
visione del documento ”La cooperazione decentrata nei programmi di sviluppo
umano”, stilato nel 1999 dall’UNOPS Roma, OMS-ECEH Roma, MAE – DGCS, OICS, ANCI
e altri è compito ed interesse degli Enti locali inserirsi in quest’ottica di
richiesta e domanda di partecipazione ed essere quindi punto di riferimento per
gli attori sociali ed economici del proprio territorio e di altri a livello
extranazionale. La cooperazione decentrata, è definita, infatti, come
<<il collegamento tra le comunità locali organizzate dei Paesi in via di
sviluppo o in transizione e dei paesi industrializzati, nell’ambito di accordi
di cooperazione bilaterali o multilaterali (programmi-quadro). Quando ha lo
scopo di promuovere lo sviluppo locale integrato e l’attuazione dei principi e
dei metodi della Carta di Copenaghen, si chiama cooperazione decentrata allo
sviluppo umano>>.
Un aspetto importante messo in evidenza in tale
documento è che con il termine “cooperazione decentrata” s’indica un approccio
che è assolutamente in via di definizione e su cui è ancora aperto un dibattito.
È però proprio questo uno dei suoi maggiori pregi, cioè, il lasciare aperti
innovativi sentieri da percorrere nel campo della solidarietà e della
cooperazione allo sviluppo. Secondo questa visione però la definizione di
cooperazione decentrata dovrebbe essere riservata a <<nuove modalità di
partenariato territoriale, imperniate su accordi-quadro tra territori che
cooperano, coinvolgendo in un impegno organico e prolungato tutti gli attori
delle rispettive comunità locali, e di partenariato tematico, basate sulla
creazione di reti tra soggetti del nord e del sud accomunati dall’interesse per
una stessa problematica>>.
Ovviamente all’interno di questa definizione si sono
inseriti altri contenuti quali l’emergenza, la solidarietà, lo scambio di
interessi reciproci, ma anche diverse modalità che vanno dalla rete, al
gemellaggio, al rapporto bilaterale, al coinvolgimento multiplo di Enti locali,
Regioni, Stati nazionali, organizzazioni internazionali. A tal proposito,
questo documento evidenzia quelli che sono gli attori della cooperazione
decentrata e rileva che ognuno di loro ha un ruolo preciso e lo svolge in
collegamento sia con gli interlocutori locali che nazionali e internazionali.
v
Particolari
richieste sulla base dei principi dello sviluppo umano e locale provengono dai
governi nazionali.
v
I governi dei
paesi donatori d’accordo con quelli interessatati contribuiscono
all’instaurazione di un ambiente favorevole alla realizzazione di piani di
cooperazione decentrata.
v
Le
Organizzazioni delle Nazioni Unite, d’intesa con i governi interessati,
contribuiscono alla creazione di uno spazio istituzionale e di sicurezza per la
realizzazione di politiche decentrate allo sviluppo umano.
v
Gli Enti locali
e le Regioni interessate sono i veri partner politici dei Governi, mettendo a
disposizione le risorse locali disponibili e di propria competenza, assicurando
il coordinamento delle realtà locali, cofinanziando le attività di cooperazione
decentrata.
v
La società
civile, sulla base della propria appartenenza territoriale, regionale,
comunale, provinciale, cantonale e via dicendo, organizza il principale
soggetto operativo della cooperazione decentrata, cioè, Comitati, Tavoli, o
gruppi di lavoro locali.
v
Le ONG di
cooperazione internazionale già presenti localmente partecipano alla
pianificazione degli interventi, mettendo a disposizione la loro esperienza e
la loro capacità organizzativa e gestionale, realizzano e costituiscono gruppi
di lavoro locali, Comitati o Forum.
v
Le ONG locali
partecipano sia alla pianificazione e alla realizzazione degli interventi
operativi che alle discussioni e alle decisioni prese nei tavoli di lavoro.
Invece, volendo far riferimento al documento del
Consiglio dei Ministri d'Europa del 1996, dal titolo “Implementation of
decentralized cooperation Council Conclusion”, gli attori della cooperazione
allo sviluppo lì identificati sono: i gruppi rurali, le cooperative, le ONG, le
Autorità locali, i gruppi di industriali, di professionisti e di commercianti,
le istituzioni dedite all’istruzione, le associazioni di lavoratori, le
associazioni per la difesa dei diritti umani e ogni altro tipo di associazione
capace di contribuire allo sviluppo del suo Paese.
A tal proposito Ianni sottolinea che <<La
logica che la contraddistingue […] è fondamentalmente pluriattoriale e si
richiama a quei principi di partecipazione empowerment, partenariato,
ownership, cosviluppo, posti dalla comunità internazionale alla base della
nuova visione dello sviluppo umano>>.
Sempre per quanto riguarda gli attori, un importante documento della
Commissione Europea, evidenzia che gli attori della cooperazione decentrata
sono: le Autonomie locali, o comunque gli enti con un livello di autonomia
adeguato, associazioni locali e gruppi, entità che servono la comunità, come i
medici, entità di promozione dello sviluppo, quali ONG, istituti di ricerca,
networks ed entità federative, come sindacati, associazioni per la tutela dei
diritti umani, settori privati di carattere informale. Questi attori non
costituiscono realtà a se stanti, ma sono legate da principi di collaborazione
e sussidiarietà.
Per quanto riguarda, invece le modalità di intervento
della cooperazione decentrata, esse sono variabili secondo gli enti che la
promuovono. A tal proposito, è rilevante inquadrare in questa ottica
l’importanza attribuita nell’ambito della cooperazione delle Nazioni Unite alla
concertazione e coordinamento tra i diversi attori a livello micro, intermedio
e macro. La cooperazione decentrata opera, infatti, anche attraverso programmi
di sviluppo umano a livello locale, i PDHL
(sulla base della sigla spagnola, portoghese o francese), e sono il maggiore
incontro tra organizzazioni internazionali (UNOPS, PNUD, ILO, OMS) e luogo di
coordinamento e organizzazione.
Le metodologie d’azione, che non rappresentano
modalità di intervento applicabili indistintamente e dall’alto, presentano le
seguenti caratteristiche fondamentali:
v
Locale, cioè,
relative ad aree circoscritte e circostanziate, corrispondenti al decentramento
politico-amministrativo della zona o Paese in questione. Le zone in cui si
interviene devono essere di dimensioni medie ed intermedie, piccole al tal
punto di gestire efficacemente il lavoro ma grandi da permettere un brain
storming ideale di risorse, come regioni, dipartimenti, ecc.
v
Integrata, cioè
realizzata in maniera consociata su diversi aspetti della cooperazione
internazionale, quali diritti umani, sviluppo sostenibile, salute ecc.
v
Decentrata, cioè
basata su meccanismi di decentramento e delle informazioni, dei processi
decisionali, delle attività e dei finanziamenti.
v
Collegata, cioè,
realizzata a livello locale ma anche a livello nazionale, permettendo in tal
modo un appoggio reale alle politiche di sviluppo locale, internazionale, per
far in modo di mettere in contatto sul serio le realtà locali con quelle
globali;
v
Partecipata, in
modo da consentire a tutti gli interessati di prendere parte, non solo alla
realizzazione delle iniziative ma anche al processo decisionale;
v
Ecosostenibile,
cioè promuovendo azioni durevoli nel tempo, utilizzando le risorse
valorizzandole senza distruggerle o precludendo l’utilizzo almeno pari alle
altre generazioni future;
o
Duratura, cioè,
promuove azioni, non solo in grado di autoriprodursi nel tempo, ma che sul
piano economico-organizzativo potrebbero avere un follow up.
o
Qualitativa, e
questa è quella più diretta allo sviluppo umano, cioè, realizza iniziative in
grado non solo di migliorare le condizioni economiche ma anche le relazioni
umane, innalzando il livello di soddisfazione dei bisogni di salute educazione,
salute e rispetto dei diritti umani.
Nel descrivere le possibili modalità di attuazione
della cooperazione decentrata il Rapporto della Commissione delle Comunità
Europee al Consiglio del 1996 utilizza un’altra griglia d’analisi:
v “integratrice”, che opera
orizzontalmente e a livello di reti, inglobando “collettività locali, attori
economici, ambienti accademici”;
v “a vocazione partecipativa”, che
focalizza la sua attenzione sulla partecipazione della società civile;
v “a vocazione sostitutiva”, che si occupa
di fare da tramite per mezzo degli attori decentrati, quando modalità di
sostegno economico ufficiale sono sospese;
Altre metodologie (quali quelli individuate da Ianni:
territoriale, orizzontale e di sostegno) e modelli (Stocchiero) verranno analizzati
nel capitolo successivo, dedicato allo specifico del caso italiano.
Proprio perché la cooperazione decentrata è orientata
al pluralismo e all’innovazione, le modalità d’azione sono molteplici, anzi è
proprio grazie a queste che essa si arricchisce e si pluralizza. La modalità
flessibile, adattabile, ha pertanto contribuito ad attribuire al concetto di
partenariato un ruolo preponderante e a ridurre la distinzione tra interventi
micro e macro, dando maggiore forza al concetto di rete, dialogo e concertazione,
attivando processi di decentramento partecipato, dove Tavoli, forum, consorzi,
conferenze sono ottimi strumenti. Le domande poste dal paradigma dello sviluppo
locale e le grandi sfide della cooperazione internazionale hanno trovato
risposta, anche se non l’unica, nella cooperazione decentrata, dove <<il
governo locale può assumere un ruolo di primo piano nel facilitare processi
atti a promuovere la fiducia all’interno e tra le comunità, processi nella
forma di un pluralismo amministrativo (managed pluralism)[…]>>.
Continuità e rotture con
la cooperazione governativa e non governativa
La cooperazione
decentrata nasce e si afferma per le sue caratteristiche innovative rispetto
agli approcci classici della cooperazione internazionale attuata dagli Stati
nazione e quella non governativa attuata dalle ONG, locali e di cooperazione
internazionale.
L’approccio
decentrato, come delineato in precedenza, è ormai riconosciuto in ambito
internazionale, nel quadro delle strategie più idonee di lotta della povertà,
per la rilevanza acquisita dall’azione di cooperazione allo sviluppo attuata in
forma di partenariato fra soggetti omologhi delle realtà e amministrazioni
locali e della società civile organizzata dei paesi, sia del Nord e che del Sud
del mondo. Si è dunque sviluppata e consolidata a livello internazionale,
soprattutto nel corso dell’attuale decennio, la consapevolezza dell’importanza
del ruolo giocato dalle realtà subnazionali e dagli Enti locali nei processi di
valorizzazione, di governance del proprio territorio e del valore dell’apporto
d’esperienze di omologhe realtà locali.
Tale consapevolezza è
stata favorita dalla diffusione della globalizzazione che ha evidenziato tanto
le dirette relazioni esistenti tra fenomeni internazionali e situazioni locali,
quanto la progressiva perdita di capacità di governo degli Stati nazionali. La
peculiarità della cooperazione attuata dalle Autonomie locali, volta a
promuovere l’incontro fra comunità locali e PVS e a coinvolgere le diverse
componenti della società civile per un confronto e per la soluzione dei
problemi dello sviluppo individuati di comune accordo, consente di riconoscere
in essa uno degli approcci più idonei per la crescita dei principi democratici.
L’approccio
governativo classico non può essere però qui né sottovalutato né dimenticato.
L’apporto degli aiuti internazionali nel corso degli ultimi decenni è
migliorato dal punto di vista qualitativo. Van Rooy evidenzia come pratiche e
priorità per tutto il settore dell’aiuto pubblico allo sviluppo (APS) si siano
trasformate in positivo. I
punti chiave riguardano il fatto che l’aiuto legato (tied aid) nel corso degli
ultimi vent’anni è diminuito sia nell’ammontare quantitativo che nel tipo di
aiuto legato. L’APS guarda a nuovi standard di valutazione dei donatori
bilaterali e multilaterali, all’impatto potenziale dei progetti sullo sviluppo
e all’analisi di genere. La cooperazione governativa per decenni ha
rappresentato un’importante e spesso unica forma di cooperazione, ma spesso gli
Stati nazione, agendo sotto l’egida della politica del potere e delle relazioni
geopolitiche, hanno operato per motivi di carattere economico-politico-sociale
nell’ottica delle negoziazioni internazionali, degli accordi, della mediazione
e dell’intervento nelle crisi. Restando pertanto, comunque, legati ad interessi
nazionali, hanno spesso finito per scegliere una delle parti in conflitto.
Il mondo della
cooperazione governativa, caratterizzata da aspetti politici e burocratici,
spesso ha avuto il limite di non riuscire a mirare e a conoscere precisamente
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Matilde Fresa
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